▲ 낙동강 함안보

‘정부조직법’, ‘물관리기본법’, ‘물기술산업법’이 지난해 5월 28일 국회를 통과하면서 물관리 거버넌스의 변화가 일어나고 있다. 국토부의 수자원 관련 부서가 환경부로 이관됐고, 수질과 수량을 관리하는 주체가 통합되었다. 이에 환경부는 올해 업무계획 보고를 통해 ‘통합물관리 안착과 물 분야 현안 해결’을 중점과제로 발표했다. 통합물관리의 안착을 통해 수질·수량 관리의 비효율을 개선하고, 기후변화나 물 이용의 변화 등을 고려하여 최적의 물 공급계획을 마련하겠다는 취지다. 무엇보다도 우리나라 실정에 맞는 생태계와 기후변화 대비를 위한 ‘통합물관리’가 필요한데, ‘지속가능한 통합물관리’로써 올바른 방향은 무엇일지 짚어본다.

물관리 혁신을 통한 새로운 가치 창출
물관리일원화는 예산 절감과 더불어 부처 간 견제와 균형의 부조화를 최소화하는 동시에 공공성과 지속가능성을 유지한다는 취지를 담고 있다. 이에 환경부는 낭비 없는 물관리 체계 확립, 누구나 안심하는 먹는 물 공급, 이상기후에도 안전한 대응역량 확보, 물관리 혁신을 통한 새로운 가치 창출을 핵심전략으로 잡았다. 낭비 없는 물관리 체계 확립을 위해 현명한 물관리 체계의 전환과 수자원을 통합적으로 활용해야 하므로 물 이용 건전성 제고와 유역 중심 거버넌스 운영에 힘쓰겠다는 계획이다.

또 누구나 안심하는 먹는 물 공급을 위해 급수취약지역을 해소하고, 먹는 물 공급을 효율화하여 수돗물의 신뢰성을 강화하겠다는 의지를 밝히고 있다. 아울러 이상기후에도 안전한 대응역량을 확보하기 위해 신속한 홍수대응 체계를 구축하고, 도심 침수 예방 및 대응을 강화한다는 계획이다.

물관리 혁신의 새로운 가치 창출을 위해 4대강의 자연성 회복을 추진한다. 특히 오염원 관리를 선진화하여 물산업의 기술 경쟁력을 강화하는 한편, 통합물관리 정보지원 시스템을 구축할 계획이다. 이를 위해 올해 안으로 ‘통합물관리 로드맵’을 짠다. 또 유사기능을 통합·조정하여 업무 추진체계를 효율화하고 국토부, 수자원공사와의 협업과제 발굴 등 다양한 노력을 기울인다는 전략이다.

하지만 일각에서는 환경부가 물관리를 총괄하는 부처 수준의 조정력을 발휘하기에 아직은 어려운 게 현실이라는 시각도 존재한다. 통합물관리의 개념은 물, 땅, 그리고 관련된 자원까지 포함해야 하는데, 물관리 문제가 국가사회발전 계획의 중요한 부분이 되고, 그에 합당한 수준의 조직적, 재정적 자원 배분이 이루어져야 하기 때문이다. 따라서 물관리일원화를 위해 환경부의 집행력을 키워야 한다는 목소리가 나오고 있다.

이에 대해 최홍석(고려대 행정학과) 교수는 “덩치가 큰 산하기관들은 그의 경로의존(path dependency)과 유산(legacy)을 극복하는 데 어려움이 따르고 시간도 소요된다”면서 “지역개발계획과 유역 물관리의 통합처 조정이 얼마나 이루어질지가 과제다”고 말했다. 또 “국민의 삶의 질을 제고하는 물관리 자체만으로도 대단히 복잡하고 어려운 과제이기 때문”이라는 주장이다.

▲ 기후시스템

수질과 수량의 균형 발전이 중요
물관리일원화를 추진한 배경에는 24년 전으로 거슬러 올라간다. 1960~80년대까지는 당시 건설부가 수량과 방재를, 보건사회부가 음용수를 포함한 수질을 담당했다. 그러다가 1991년에 국토부와 환경부로 물관리 조직을 이원화했다.

▲ 먹는물 취수 규모

이때 구미공단에서 ‘낙동강 페놀오염사고’가 발생했고, 주요 4대강의 수질문제를 해결하기 위해 당시 건설부의 상하수도 업무와 보건사회부의 음용수와 수질 업무를 환경처(현재 환경부)로 이관했다. 이때부터 수량을 관리하는 댐, 하천관리, 광역 상하수도를 국토부가 관리하게 되고, 수질과 지방 상하수도는 환경부가 담당하게 된다.

이후 1997년에 처음으로 물관리 체계 일원화를 위한 ‘물기본법’을 제안(방용석의원 등 2인 외 26명 발의)한다. 하지만 국토부는 검토 보고서를 통해 국무총리실 산하의 통합기구 설치와 기존 부처를 유지하면서 물관리 정책조정기능을 강화할 것을 제안한다.

그러니까 과거 1994년의 정부조직 개편에 따른 수량과 수질 업무의 분리가 연이은 ‘수질사고의 예방’을 위해 실시되었다면, 이번 물관리 조직의 재정비는 국가 차원의 ‘통합물관리’가 목적이다. 다만, 하천관리 관련 법률이 국토부에 그대로 남아 농업용수, 산업용수, 방재용수 등이 빠진 반쪽짜리 물 일원화라는 비판도 상존하는 상황이다.

우리나라는 전체 수자원 이용량의 대부분인 89.0%를 하천을 통해 공급하고 있다. 따라서 물관리 업무에서 하천의 개발과 이용, 보전은 매우 중요한 부분을 차지한다. 그런 만큼 향후 하천 공간 내의 효율적인 업무추진 방안 구축을 위한 부처 간의 논의가 필요해졌다.

낙동강 유역 물 문제 해결이 당면과제
박천규 환경부 차관은 지난해 10월 31일 ‘물관리 일원화, 지금부터 시작이다’를 주제로 열린 환경정책 100분 토론회에서 “‘통합물관리 안착과 물 분야 현안 해결’을 위해 발전댐-다목적댐 연계, 지방-광역상수도 연계 등을 통해 가용 수자원을 최적으로 활용할 것과 강수량 예측 정보와 하천의 수위, 유량 등에 관한 정보를 연계하여 홍수 예측의 정확성을 높이는 등 통합물관리의 효과를 높이기 위한 정책을 추진하겠다”고 밝혔다.

환경부는 또한, 환경대응용수로 사용되는 수량을 충분히 확보할 수 있도록 댐 운영계획을 수립하고, 수질 오염이 발생했을 때 신속히 댐 용수를 방류하여 하천 수질을 개선한다. 아울러 낙동강 유역 내 물 이용 문제에 대해 근본적인 해법을 마련한다. 낙동강 유역은 한강 등 타 유역과 달리 본류 전체가 물을 취수해서 먹는 상수원임에도, 중·상류에 대규모 공장이 입지하여 수질 관리 여건이 열악하고 대체 수자원 개발이 어려워, 먹는 물에 대한 주민 불안이 지속되고 있는 상황이다.

이를 해결하기 위해 우선 낙동강 본류 전체의 수질을 개선하고, 미량 유해물질에 대한 관리를 강화한다. 산업단지에서 배출되는 화학물질을 배출원부터 취수원까지 단계별로 감시하고, 대구와 구미의 하·폐수 처리시설을 대상으로 폐수 전량 재이용 사업의 타당성을 검토한 후 확대해나갈 계획이다. 취수원 인근 지역의 입지규제 확대방안을 검토하고, 산업단지 완충저류시설을 설치(2022년까지 총 22개)하여 수질 오염사고에 대한 예방과 대응체계도 강화한다.

이러한 낙동강 본류의 수질 개선을 전제로 낙동강 유역 통합물관리 연구를 통해 대체 수자원 개발 등 가용한 모든 대안을 검토하고, 유역 거버넌스 논의를 통해 낙동강 모든 주민이 깨끗한 물을 사용할 수 있는 최적의 물 이용 방안을 내년 말까지 도출한다는 계획이다.

▲ 하수도 보급 현황

물에 대한 새로운 패러다임과 가치 담아야
물관리일원화는 ‘물 기본법’의 역사로서 ‘물’에 대한 새로운 패러다임과 가치를 담고 있다. 현재 물과 직접적으로 관련된 법률은 6개 부처, 22개 법률로 산재되어 있다. 국가의 물관리 철학과 기본 방향을 담은 기본법은 없는 상황이다.

▲ 용수 이용량

각 법률이 의미하는 바는 다르겠으나 수자원은 헌법 제120조 1항과 2항에서 ‘광물 기타 중요한 지하자원‧수산자원‧수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취‧개발 또는 이용을 특허할 수 있다.’ ‘국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다’고 정의되어 있다. 물을 ‘개발’을 위한 자원수단으로 인식하고 있음을 알 수 있다.

전 세계적으로 기후변화 문제, 생물다양성, 생태계 파괴, 물 부족 문제 등이 물과 엮여 있다. 우리나라도 가뭄과 홍수가 반복되는 문제를 해결하려고 수십 년 동안 수많은 댐과 보를 건설했으나 여전히 이 문제를 해결하지 못하고 있다. 심지어 지난해 가뭄은 유독 극심했다. 4대강 사업의 목표가 가뭄과 홍수 방지였음에도 상황은 다르지 않았다. 이제는 물을 개발을 위한 자원에서 진일보한 새로운 물관리 패러다임이 필요한 시점이다.

그렇다면 새로운 패러다임은 무엇인가? ‘새로운 패러다임을 담은 물 기본법’을 주제로 열린 토론회를 통해 주승용 국회의원과 한무영 서울대학교 교수는 △우리나라의 기후와 지형의 특수성을 고려한 물관리, △물의 근원인 빗물이 떨어지는 곳에서부터 관리하는 분산형·다목적 빗물관리, △물절약, △보이는 물과 보이지 않는 물은 서로 연관되어 있다는 것을 고려한 물관리, △기후회복을 위한 물관리로 정의했다. 이는 수자원을 이용한 개발보다는 우리나라 실정에 맞고 생태계와 기후 회복을 위한 ‘통합물관리’가 필요하며, 그것이 우리의 물관리 목적이 되어야 하고, 이러한 가치를 충분히 담아내는 ‘물 기본법’이 필요하다는 해석이다.

▲ 지하수 개발 이용 현황

지하수 관리의 ‘체계화’가 필요
새 정부의 취수원 다변화 정책 추진으로 지하수의 중요성이 제고되었다. 게다가 기후변화, 가뭄 등에 대응하기 위해 지하수 이용과 관리체계 구축에 대한 요구가 증가할 것으로 전망되고 있다. 따라서 지하수의 개발과 이용 증가로, 일부 지역에서 발생하는 지반 침하의 원인이 지하수 유출과 관계가 크다. 따라서 지하수의 체계적인 관리가 필요해졌다.

 

우리나라의 지하수 관리는 1993년 12월 제정된 지하수법에 근거하여 국가적인 관리와 지역적인 관리가 이루어지고 있다. 그중에서도 제주도의 지하수 개발⋅이용 시설은 총 4,865개(2016년 12월 기준)이며, 이 시설을 통해 이용되는 연간 이용량은 약 2억700만㎥이다. 제주도 용수의 대부분이 지하수인 점을 감안하여 생⋅공용수 공급에 대하여 지하수 시설에 대한 신규 개발 방안으로 안정적 용수공급 추진 전략과 중장기 용수공급 추진 계획을 가지고 있다.

해외에서 지하수는 사적 자산이라기보다는 공공의 자원으로 인식되고 있는데, 미국은 지하수와 지표수의 상호 영향에 대한 이해를 통해 사전점용 정책(PriorAppropriation), 합리적인 이용 정책(Reasonable Use)을 펴고 있다. 호주는 수자원 관리를 주 정부가 관장하고 있고, 지하수의 경우 주 정부마다 환경과 수리지질 조건에 맞는 지하수법을 가지고 있다. 독일도 연방수자원관리법의 실현은 각 주의 특성에 따라 구체화되며, 이를 위해 16개의 모든 주는 개별적인 수자원법을 제정하여 실행하고 있다.

빗물은 돈이다
지하수는 수자원으로서 일원화된 관리가 필요하지만 지표수에 적용되는 관리 방식이 일률적으로 적용되어서는 안 되며, 반드시 지하수의 특성과 지역의 특성이 반영된 이용⋅관리 방안이 수립되어야 한다.

다른 국가의 지하수 이용 현황과 비교할 때 우리나라는 전체 수자원 취수량 대비 지하수 비중에 비해 공공급수에서 지하수 역할이 현저히 낮은 특이한 형태에 속하며, 이는 다분히 댐과 하천 위주의 수도 취수원 확보정책에 기인하는 것으로 분석되었다. 수질 측면에서 경쟁력을 갖는 지하수에 대한 적극적 수도취수원 활용을 통해 현재 공공급수 취수원 역할이 지극히 저조한 지하수가 공공성을 갖고 국가의 중요 수자원 역할을 할 수 있는 방안이 요구된다.

우리나라는 관개기인 봄(3월~6월) 가뭄에 매우 취약한데, 가뭄이 든 지역은 그 특성상 가뭄극복을 위한 단기적인 현장지원 또는 용수별 제한급수 등을 통한 임시방편적 대응 외에는 별다른 해결책을 찾기 힘들다. 특히 농업가뭄에 효과적으로 대응하려면 가뭄 발생 이전에 용역 수행이 필요하고, 지하수 측정망 확충이나 정보화 체계가 구축되어야 한다. 따라서 지역 특성에 적합한 지하수 총량관리제 도입과 그에 따른 조직의 확충이 뒷받침되어야 한다.

물은 자원으로서의 가치뿐만 아니라 삶을 영위하는 환경이며, 보호하고 관리할 대상이다. 물은 환경을 구성하는 대기, 토양 등과 밀접하게 연관되어 있고, 분리될 수 없다. 세계적인 추세도 마찬가지로 OECD 회원국들 대부분이 물관리를 일원화하고 있으며, 다수 국가에서 환경부처가 물관리를 담당하고 있다. 이원화된 관리에서 통합관리로, 양적 개발 위주에서 질적 관리와 보전의 변화는 거스를 수 없는 흐름이며 보편적 발전의 시작점이다. <이미지 출처: K-water '물이야기'>

 

[환경미디어= 김명화 기자]  

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