이제까지 사회 곳곳에서는 재활용을 이야기하면서 ‘많이 해야 한다’는 것만 주장하고 이후에 문제가 발생했을 때 대책을 마련하지 않았다. ‘자원순환형 사회’로 나아가기 위해서는 일차적인 장려 정책에서 더 나아가 제도보완이 필요하다는 취지에서 공청회는 시작됐다.
폐기물관리와 재활용은 이제껏 종종 이야기되어 왔지만 이번에는 폐기물관리법을 고쳐 재활용제도로 활성화한 후 환경적 문제의 발생을 막는다는 근본적 해결책을 찾는 자리였다.
-편집자 주-
인간들은 끊임없이 뭔가를 만들고 또 버린다. 이는 시대가 변화할수록 과학이 발전할수록 인간들이 이전보다 더 많은 것을 누릴수록 그렇다. 사람들이 살아간다는 것은 자연을 이용하는 것이고, 오늘날 사람들이 살아간다는 것은 더 많은 것을 버릴 수 있는 편리함을 누린다는 것일지 모른다. 즉 우리의 삶이 지속되는 한 쓰레기들이 생겨난다. 우리가 흔히 쓰레기라 말하는 것은 ‘폐기물’이다. 폐기물은 쓰레기, 연소재, 폐유, 폐산 등으로 사람의 생활이나 사회활동에 불필요한 것으로 폐기된 것을 말한다. 한 나라의 환경 정책은 쌓여가는 폐기물을 처리하는 데서부터 출발한 것으로 봐도 과언이 아닐 것이다. 어떤 목적을 위해 특정한 물질을 사용 후 발생하는 폐기물들이 자연적 정화 능력을 벗어나면서 인간의 개입이 이뤄졌고 폐기물 처리가 인간이 행한 본격적인 환경관리의 시작이었다. 우리나라 역시 마찬가지였다. 우리나라의 환경정책은 1960년대 이전까지 주로 산림조성 및 치수에 한정됐지만 1961년 오물청소법으로 처리 개념의 환경 정책이 이뤄졌다. 환경문제의 심각성이 제기된 1970년대 말에 환경보전법이 제정되고 환경청이 발족됐다. 1986년 환경청은 오물청소법과 환경보전법상의 폐기물관련규정을 통합해 ‘폐기물관리법’을 제정했다. 폐기물관리법에는 단순한 처리에서 벗어나 재활용이란 새로운 개념이 등장했다. 이런 과거의 제도 변화를 통해 폐기물 처리가 점차 적극적인 의미로 변화해 갔음을 알 수 있다. 이후에도 폐기물관리법 안에서 여러 차례의 변화가 이뤄졌다. 그리고 2008년 지금에 이르러서 폐기물관리법이 또 한 차례 큰 변화를 맞고 있다. 단순한 폐기물 처리에 재활용이라는 개념이 도입되고, 이제는 재활용의 발달을 위해 제도개선이 논의되고 있다.
폐기물재활용 무엇이 문제인가
현행법에서 재활용은 폐기물관리법과 자원재활용법의 두 법 사이에서 그 내용이 혼재돼 있다. 재활용을 명확히 다루는 제도가 없기에 용어 개념 정의에서부터 혼란을 빚을 수밖에 없다. 따라서 공청회는 폐기물재활용 제도상에서 첫 번째, 관련 통계 및 용어의 부정확 두 번째, 재활용사업자 관리 문제 세 번째, 방치폐기물 처리이행 보증제도 네 번째 재활용용도 및 방법으로 분류해 현황과 앞으로 개선해야 할 점을 제시했다.
폐기물재활용 제도 개선의 필요성
배재근 교수는 폐기물관리와 재활용에 있어 큰 문제가 되는 것을‘재활용 통계’라고 밝혔다. 정확하고 투명한 통계가 여러 업체와 국가 자원순환율에 긍정적 영향을 미치기 때문이다. 현재 공동주택에서 분리배출된 폐기물을 민간업체가 수집?운반하는 과정에서 지자체에 제대로 보고가 되지 않는다. 또 미신고재활용수집자들의 수집량 또한 반영이 되지 않아 재활용 업체간의 이동량이 중복 산출되고 있다. 이를 바로잡기 위해 미신고 수집상을 제도권으로 편입시키고 재활용신고체계를 변화시킨다. 더 나아가 장기적으로는 통계산출방법과 기관의 일원화가 이뤄져야 한다. 대한민국 내에서 움직이는 재활용 관련된 모든 물량의 정확화가 목표이다.
또 큰 문제 중 하나는 용어의 체계성 부족이다. 폐기물관리법에는 아직까지 재활용보다 처리의 개념이 더 반영돼 여러 단어들이 많이 나온다. 이들 용어가 구체적으로 정의되지 않아 보는 사람들마다 각기 다른 저마다의 해석으로 이해하게 된다. 저탄소녹색, 자원순환형 사회로 가기 위해 재활용 관련 용어를 명확히 규정하고 앞으로 등장할 새로운 용어에 체계적 대응을 할 수 있게 해야 한다.
무엇보다 재활용의 개념이 불명확하다. 폐기물관리법에서는 재활용과 처리 개념이 혼재돼 있고 재활용은 중간처리에 포함된다. 이 때문에 발생된 것이 재활용 제품인가를 판단하는 것이 어렵다. 따라서 폐기물관리의 전체를 처리로 보면서 재활용→중간처리→최종처리로 재정리할 필요가 있다. 폐기물과 중간생성물의 정의가 불명확하다. 현행법에서는 폐기물 안에 재생가능자원, 그 안에 중간생성물, 잔재물, 부산물이 있다고 본다. 그러나 이 용어들 또한 혼재돼 있다. 재활용 쪽에서도 부산물, 잔재물이라는 용어가 사용되고 폐기물관리법에서도 이 용어들이 사용되는데, 제도 안에서 명확히 할 필요성이 있다. 부산물은 제품을 제조, 가공, 수리, 판매 하는 과정이며 폐기물처리과정이 아니다. 즉, 재활용 가치가 있는 것은 부산물, 폐기물처리 과정의 것은 잔재물로 본다. 또 폐기물처리 시설과 재활용 시설이라는 개념이 불명확하다. 폐기물처리시설의 요건은 명확히 규정했지만 재활용 시설의 경우 느슨하게 규정돼 재활용 시설이 폐기물처리시설보다 그 범위가 넓은 실정이다. 규모, 장치, 장비, 시설 등에 대한 두 시설간의 명확화가 필요하다.
앞으로 폐기물과 재활용이란 단어를 어떻게 사용할 것인가는 폐기물재활용 제도개선 전체 결론과 같다. 분리배출단계에서부터 수집운반 단계는 재활용, 재생연로, 재생원료, 재생제품은 중간생성물론 본다. 허가업과 신고업 구분시, 중간생성물을 다루는 것은 허가업이고 단순 수집운반은 신고업으로 한다. 여기에서 잔재물은 폐기물로 본다. 이제까지 전개된 것에 따라 정확한 폐기물재활용 통계와 명확한 용어 정의는 자원순환형 사회를 이끌어 갈 것이다.
재활용사업자 관리제도의 현황과 개선
재활용사업자에 관한 문제점들을 살펴보는데, 재활용업체 관련 가장 큰 문제점은 재활용전문 중간처리업체가 처리한 처리물에 대한 폐기물 및 제품인정 여부, 재활용전문 중간처리업 허가와 재활용신고 이원화 체계로 인한 관리혼선, 미신고 재활용 사업자로 인한 민원 발생 증가와 통계관리 왜곡이다. ‘허가’에 따라 폐기물인지 제품인지가 결정되는 것은 허가와 신고의 불명확한 기준으로 더욱 문제가 된다. 같은 폐기물을 같은 시설에서 재활용을 했다고 가정할 때, 재활용 전문 중간처리업 허가이냐 신고이냐에 따라 결과물의 정의가 달라지는 것이다.
현행 법상 재활용사업자는 중간처리업 허가, 재활용신고, 미신고 재활용사업자로 분류되며 제도적으로 중간처리업 허가와 재활용신고자까지만 관리된다. 여기에서 미신고 재활용사업자들까지 제도적 관리 영역에 포함시켜야 하지 않나라는 문제 제기가 존재한다. 우리나라 재활용 사업자 현황을 보면 업체 수가 점차 증가했음을 알 수 있다, 그런데 이 통계에 미신고 재활용수집자가 누락돼 있기에 전체 수는 공식적 집계보다 훨씬 많을 것으로 추측할 수 있다. 여기에서 미신고 재활용수집자가 문제가 되기 때문에, 미신고 재활용수집자를 대상으로 설문조사를 실시했다. 그 결과 무엇보다 부지가 문제였다. 대부분 위법적 상황에서 불안정하게 영업을 하고 있는 상황으로 그들 스스로도 가장 어려움을 겪는 것이 부지문제로 답했다.
허가?신고업체들은 허가제와 신고제의 이원화로 관리되고 있는 실정이지만 현실적으로 허가와 신고의 기준이 모호하다. 이 때문에 업체들이 신고와 허가 사이에서 자신들의 기준으로 택하는 문제가 발생한다. 또 재활용 기준의 모호함으로 중간처리 후 생산된 제품의 정체성이 뚜렷하지 않은 것도 문제이다. 재활용 신고는 재활용 제품으로 인정하는 한편 중간처리업 허가는 같은 것을 폐기물로 해석한다는 것이다. 미신고 사업자 관리에서는 폐지, 고철, 용기류 포장재만 한정됐지만 이밖에 취급 물품이 존재하고 그 중 생활폐기물은 주된 수집대상이다. 입지문제 밖에 악취, 소음, 불법적 폐기물 관리 등으로 정상적으로 운영하는 다른 업자들에게 상대적인 불이익을 안겨주는 문제도 있다.
이런 다양한 문제들을 해결하기 위해 제안하는 것들이 있다. 먼저 ‘허가-신고 일원화’이다. 이는 신고를 허가로 통합하고 지정폐기물을 허가와 일반폐기물 허가로 분류하는 것이다. 허가-신고의 일원화는 재활용업체의 관리를 강화해 결국은 허가로 관리를 통합한다는 것이다. 일원화 방안에서 두 가지 선택안이 있다. 첫 번째는 재활용과 중간처리를 구분해 중간처리업과 분리되는 재활용업을 만드는 것이다. 두 번째는 현재의 재활용전문 중간처리업으로 통합해 지정폐기물 재활용전문 중간처리업과 일반폐기물 재활용 전문 중간처리업으로 구분하는 것이다.
일원화 방안과 함께 생각하고 있는 두 번째 방안은 허가-신고의 이원화이다. 지정폐기물은 허가, 일반폐기물은 신고로 규정하고 현행 재활용신고 기준에서 허용하는 지정폐기물과 태반을 허가로 전환하는 것이다. 일원화는 중간처리와 재활용을 구분해 재활용 우선 정책 의미의 상징적 효과가 기대된다. 반면 폐기물관리법의 개정의 폭이 넓어지고 이에 상응하는 행정비용 지출 규모가 커질 것이다. 이원화는 제도를 최소한으로 변화시키면서 관리체계를 정비할 수 있는 장점이 있지만 재활용을 명확히 구분할 수 있는 기준은 없다.
재활용사업자 관리제도에서 미신고 사업자들을 대상으로 하는 개선방안은 사업장을 가진 모든 이들을 신고제로 전환한다는 것이 기본 축이다. 그러나 폐합성수지 등을 모두 허용할 경우 부정적 파급효과가 발생할 것이기에 이를 최소화할 수 있는 대책이 요구된다. 미신고 사업자 관리제도가 신고제로 전환될 경우, 불법적 부지에서 영업을 하는 사업자들에 대한 대책 수립과 교육제공이 필요하다.
방치폐기물 처리이행보증 제도 현황과 개선
방치폐기물 처리이행보증 제도는 폐기물처리업자가 폐기물을 처리할 능력이 없어 방치할 때 주민과 환경에게 피해를 주는 것을 막기 위한 제도이다. 폐기물처리업자가 방치폐기물의 처리이행을 보증하기 위한 일종의 환경건강보험으로 설명할 수 있다. 방치폐기물 발생 방지와 발생된 후의 효율적 처리가 이 제도의 핵심이라고 할 수 있다. 여기에서 방치폐기물은 일정한 기간을 초과해 조업 중단 시 기간을 정해 폐기물 처리를 명하고 이를 실행하지 않고 폐기물처리업자가 보관하고 있는 것이다.
최근 유가상승과 경기침체로 폐기물처리업체들이 도산 및 폐업하게 됐고 연간 수만 톤 폐기물이 방치되는 사례가 증가했다.1999년 처리이행보증제도가 도입되면서 방치폐기물량이 감소하거나 예방되는 효과가 있는 것과 동시에 물가상승을 반영하지 않은 고시단가로 방치율이 증가하는 현상도 나타났다. 2003년 5월 폐기물관리법을 개정하면서 이행보증 가입시기와 대상사업장을 조정했고 조치명령대상을 확대해 방치폐기물이 줄어들었다.
현장조사를 분석한 결과 지정폐기물을 제외한 폐기물품목에서 재활용신고업체가 상대적으로 많았고, 고시단가의 차이가 크고 행정절차가 용이한 중간처리 허가보다 재활용신고를 선호했다. 이런 현장조사와 선행연구, 건의사항들을 분석해 방치폐기물 처리이행보증제도의 문제점을 도출해내 앞으로의 개선방향을 살펴봤다.
먼저 고시단가체계의 조정 검토이다. 기존 체계에서 허가 신고품목의 구분이 모호해 처리업과 재활용업의 구분이 제대로 되지 않는다. 새로운 재활용제도에 따른 고시단가체계 조정이 필요하고 처리이행보증대상자 중 미신고 재활용사업자는 일정규모 등의 자격을 기준으로 제도적 관리를 검토한다. 미신고 재활용사업자의 처리이행 보증대상 포함여부는 미신고재활용사업자 외 반입되는 폐기물 추가지정하거나 신고제도로 편입시키고 미신고 수집운반업 품목을 수집운반업과 재활용 전문 허가사항으로 편입을 검토해야 한다. 중간생성물질의 처리이행보증 대상 포함여부는 중간생성물에 대한 명확한 구분과 폐기물 포함여부의 논의가 필요하다. 기타 처리이행 보증관련 사항 제고는 이행보증시 해당감독기관의 엄격한 실시와 지도감독 강화 방안이 필요하다.
이런 검토안 및 개정안은 방치폐기물 관련 해당감독기관 업무와 지도감독 강화 개정을 중심으로 행해진다. 다른 것들을 아우를 수 있는 것은 지도감독 관리의 강화이며 이를 통해 원천적으로 방치폐기물을 최소화할 수 있다.
폐기물재활용 용도 및 방법 개선
앞서 말한 것과 같이 폐기물재활용 제도에 있어 기본적으로 문제가 되는 것은 개념의 불명확화에 따른 용어의 혼재이다. ‘폐기물관리법’과 ‘자원의 절약과 재활용 촉진에 관한 법률’에서 재활용 관련 내용이 혼재되고 상충돼 재활용 용도와 기준을 세우는 데 어려움을 준다. 재활용 용도 및 방법의 현황과 개선방안은 다음과 같다.
재활용 용도 및 방법이 폐기물처리업, 재활용신고와 연계돼 각각 규정돼 있고, 지정폐기물의 용도 및 방법이 일반폐기물보다 완화된 경우가 있다. 이를 개선하기 위해 재활용 용도와 방법을 통합하고 지정폐기물과 사업장일반폐기물로 구분한다. 또 지금은 동일 폐기물에 대한 재활용 용도 및 방법 간에 차이가 있어 업무처리에 혼선을 초래하고 지정폐기물 관리에도 문제 발생소지가 있다. 지정폐기물과 사업장 일반 폐기물을 구분해 재활용 용도 및 방법을 규정하는 것으로 개선한다. 기술개발로 재활용을 할 수 있는 폐기물과 재활용 용도 및 방법이 급증하나 검증 및 인증 시스템 미비로 재활용에 제약이 있다. 새롭게 만들어지는 폐기물에 대해서 검증 및 인증시스템을 마련해 재활용 기술개발에 따른 신규 재활용 수요에 대응하도록 한다. 이런 개선들이 각각 법률 일원화, 지정폐기물, 사업장 일반폐기물의 분류, 폐기물 종류별 법률 정비, 검증 및 인증제도를 도입하는 순환구조를 통해 재활용이 활성화될 것으로 보인다.
검증제도는 제품을 재활용할 수 있는가를 검증하는 것이고, 재활용 검증제도에서 만들어진 재생연료, 재생원료, 재생제품에 대해 인증해주는 것은 인증제도이다. 예를 들어 검증기관은 국립환경과학원이 될 수 있고 인증기관은 환경관리공단, 한국환경자원공사가 될 수 있다. 검증 및 인증제도로 재활용 제품에 대한 품질인증체계를 확립하고 폐기물재활용을 촉진시킬 수 있을 것이다.
‘다시 쓰임’의 제도가 보다 더 선명한 모습으로 나타나길 바라며
부족한 자원과 좁은 국토는 우리에게 자원의 재활용이 앞으로 지속가능한 경제성장에 필수적인 것임을 가르쳐줬다. 단순한 폐기물관리에서 벗어나 자원순환을 위해 ‘폐기물재활용’에 대한 연구가 진행됐고 공청회를 통해 그 결과를 엿볼 수 있었다.
발표가 끝난 뒤 진행된 토론에서는 더 많은 사람들의 의견이 오고갔다. 사용할 수 있는 자원이 폐기물로 분류돼 많은 제약을 받아왔다는 문제점에서 시작해 제도개선의 논의가 진행되고 있다는 것 자체로 큰 변화가 시작되고 있다는 의견들이 나왔다. 토론자들과 공청회에 참가한 사람들이 제기한 문제 중 ‘허가제와 신고제’에 대한 의견이 나뉘었다. 혼란을 방지하는 입장에서는 일원화 방안을 찬성하는 한편 지나친 관리로 사업자들이 어려움을 겪을 수 있다는 반대 입장도 있었다. 개념 명확화에 있어서도 마찬가지였다. 현재 제도에 있는 것을 오히려 더 복잡하고 어렵게 만들려고 하는 것은 아닌지 염려하는 목소리도 있었다. 환경 문제일 뿐 아니라 여러 사람들의 이해관계가 얽혀 있기에 다양한 요구를 받아들인다는 것이 어려운 것이다. 또 하나의 쟁점은 ‘검증 및 인증 시스템’에 관한 것이었다. 연구진 측은 검증 및 인증 시스템이 지금의 재활용업을 더 어렵게 만드는 것이 아니라 새롭게 기술검정이 필요한 것을 대상으로 재활용을 촉진시키기 위한 것임을 밝혔다. 허가제와 신고제에 대해서도 두 가지 안을 다양하게 분석하며 좋은 결과를 내도록 노력하겠다고 말했다.
공청회가 끝이 아니라 새로운 제도를 위해 더 많이 이야기될 수 있는 계기가 되길 바란다.
발표자
1) 폐기물재활용 제도개선 배경 및 필요성
배재근 교수(서울산업대학교)
2)재활용사업자 관리제도 현황 및 개선방향
홍수열 팀장(자원순환사회연대)
3)방치폐기물 처리이행보증 제도 현황 및 개선방향
김정대 교수(한림성심대학)
4)폐기물재활용 용도 및 방법 현황 및 개선방향
박준석 교수(강원대학교)
토론자
좌장 : 배재근
토론자 : 이승무(자원순환 거버넌스 포럼 순환경제연구소 연구실장)
윤순섭(한국석유재활용협회 사무국장)
남대기(한국폐자원재활용수집협의회 전무)
정진현(한국폐기물재활용공제조합 팀장)
신필식(대명리사이클링 대표이사)
정다위(국립환경과학원 환경진단연구부 자원순환과 연구관)
[저작권자ⓒ 이미디어. 무단전재-재배포 금지]
