국가 여건에 따라 정부조직을 다른 형태의 자 분시스템으로 나누는데, 우리나라의 경우 중앙정부, 특 광역시 도, 시 군 구, 읍 면 등은 자시스템이며, 외교통상, 행정자치, 산업자원, 건설교통, 농림, 해양수산, 교육, 법무, 환경 등은 분시스템이다. 이와 같이 분시스템을 나눈 것은 기능상으로 충분한 목적과 합리성 그리고 효율성이 있었기 때문이다.
물관리라는 주제로 새로운 부처, 즉 분시스템을 만들 경우, 기존의 분시스템들인 건설교통, 농림, 환경 등에서 잃는 것과 얻는 것이 무엇이며 전체적으로 어떤 효율향상이 있는지 등의 분석이 선행되어야 한다. 우리나라의 경우 물관리 체계를 현재와 같이 나눈 것은 국토종합개발, 농업발전, 환경보전 등이 중심테마이었고 그것을 효율적으로 추진하기 위해서 현재와 같은 분시스템을 구성한 것이다.
앞서 논의된 바와 같이, 현재 수질·수량·재해관리 등이 각기 다른 기관들에 의해 시행되고 있다. 물관리라는 한 시스템내에서 각 기관들은 한 요소로서 맡은 임무는 충실히 수행하지만, 지나치게 자기중심적이 되어 서로 연계 조정이 되지 못한다는 것이 문제가 되고 있는 실정이다.
따라서, 관계중심형 (개방형 네트워크) 시스템으로 변화시켜 서로 연계·협력·조정이 되도록 하여야 할 필요가 있다. 즉, 문제의 해결을 위하여, 새로운 분시스템을 만들기보다는, 요소들간 관계를 강화하여 하나의 분시스템처럼 움직이도록 강한 공조의 틀을 다져야 할 필요가 있다.
유역통합관리 (Integrated Watershed Management)
개방형 네트워크 (유기체적) 시스템을 구성하여 유역내 다양한 요소들을 참여시키고, 또한 서로 연결하여, 협력과 공조를 통한 물관리 효율화를 도모하기 위하여 전 세계적으로 시행되고 있는 것이‘유역통합관리’이다.
▶ 유역이란?
유역(流域; drainage basin)은 계류나 하천의 임의단면을 통과하는 유량에 직접적인 공헌을 하는 지역의 한계를 의미하는데, 물뿐만 아니라 토사, 부유물, 용존물질 등을 포함한다. 또한 임의 하천상의 어느 지점에서나 고유의 유역을 가지며 하류로 내려갈수록 커져서 바다에 이르면 최대가 된다.
수량, 수질 및 재해 관리가 모두 유역내의 자연적, 사회경제적 활동의 영향 하에 있으므로 이들의 최적관리는 유역을 기본 단위로 하여야 한다.
▶ 유역통합관리의 역사
1970년대까지 지역적, 개별적으로 문제를 풀고자 하였다. 그 결과, 세계 곳곳에서 물부족과 환경문제가 심화되었고 재해 또한 급증하였다. 이 문제를 절감한 유엔은 1977년 3월 아르헨티나의 Mar del Plata에서 통합관리의 필요성을 역설하고, 물관리 계획 수립을 위한 실천사항들을 권고하게 되었다.
이후 20여년 동안 많은 노력이 전개되었으나 상황은 개선되지 않았고, 물관리가 잘 되고 있다는 미국에서도 1992년 환경청 의회 보고에 따르면, 1972년 맑은 물법(Clean Water Act) 제정 이후 수십 억 달러를 투자하였지만 많은 문제들과 위협들이 여전히 존재하였고, 관련 모든 법을 준수한다고 하더라도 맑은 물법의 목표를 달성할 수 없을 것으로 평가되었다.
미 환경청은 이러한 구조적인 문제를 해결하기 위하여, 현재의 기관들을 보다 효율적으로 이용하며 보다 많은 이해당사자들과 기관들을 참여시켜 공조하며 다양한 목적을 추구하는 유역통합관리 체계를 도입하기에 이르렀다.
때를 같이하여, 전 세계적의 많은 학자들은 ‘유역을 물관리에 가장 적절한 단위’로 설정하고 그 유역내의 제반 활동들을 고려한 통합 물관리를 주장하였고, 많은 국가들이 이를 수용하여 유역통합관리 체계를 구축해 나갔다.
▶ 유역통합관리가 추구하는 특징 (기본방향)
한 유역을 단위로 하여야 한다. 필요에 따라, 소유역(小流域)으로 나눌 수도 있으나, 최종적인 결정은 전체 유역의 관점에서 내려져야 한다.
유역내 모든 다양성을 즉, 다양한 요소들을 포괄하여야 한다. 즉, 다양한 이해당사자들의 다양한 견해, 다양한 관련 기관들, 유역내 자연계 및 사회경제계내의 다양한 요소들을 포괄하여야 한다.
다양한 요소들 사이의 관계를 강화하여 협력을 도모하고 자율적으로 발전할 공조의 틀을 구성하여야 한다.
물의 순환을 근간으로 우수, 지표수, 지하수, 상수, 하수, 홍수, 가뭄 등을 관리하여야 한다.
장기적인 관점에서 체계적으로 시행하여야 한다. 특히, 환경 및 생태계는 그 반응의 속도가 느리다. 따라서, 환경복원 등과 관련된 계획 및 사업시행은 장기적인 안목이 반드시 필요하다.
지속적으로 변화하는 유역을 감안하여, 즉, 유역 시스템은 동적인 시스템임을 감안하여 주기적으로 자료수집, 평가하고 사업을 시행하는 체계여야 한다.
이러한 특징들을 만족시키기 위해서, 유역통합관리는 개방형 네트워크 (유기체적) 체계 위에 세워질 수밖에 없다. 따라서, 프랑스, 호주, 미국 등의, 선진 외국들은 유역별 위원회 등을 설치하여 유역내 다양한 이해당사자들이 참여하여 논의하며, 투명하고 공정하게 의사결정을 할 수 있도록 하였다. (관리효율 향상을 위하여 단일화나 중앙집권화를 피하였으니, 이는 집중화된 기관은 결국 하나의 폐쇄조직, 즉 권위주의적 조직이 되어 유역내 다양한 의사를, 특히, 시민 및 주민들의 의견들을 제대로 반영할 수 없다는 역사적 사실을 분명히 이해한 조치였다.)
제5장 물관리체계 개선안 제시 및 관련 법령체계 검토
개선방향의 설정
앞서 살펴본 거시환경의 변화 및 현 물관리 체계의 문제점 등을 바탕으로 물관리 체계의 개선방향을 아래와 같이 설정할 수 있다.(표5-1 참고)
1)유기체적 유역통합관리 체계로의 개선 : 물관리와 관련된 다양한 이해들과 수많은 기관들을 포괄하여 서로 협력하며 공조하는 틀을 제공하는 체계이다. 이 틀을 바탕으로 자율적으로 조정하며 같이 발전을 도모할 수 있는 것이다.(자기조직화를 의미하는 것으로 자세한 것은 8.4 참고)
상생을 근간으로 한 국민 전체의 복지 향상을 도모하는 개선 : 현재 우리 사회의 특징인 ‘비동시성의 동시성’구조와 복합중층적 가치로 인해 갈등은 첨예화 하는 경향이 있다. 즉, 성장과 환경보전, 개인과 전체, 자유경쟁과 전통적 가치, 역과 중앙정부 등 상호 모순적이거나 동시달성이 어려운 과제들이 심각한 갈등을 초래한다. 이와같이 첨예하게 대립하는 이해관계와 갈등 속에서 문제를 해결하기 위해서는 “장기적인 안목으로 상생(相生)을 도모하는 양보”가 길이다. 물사업의 경영성 강화 : 세계화 추세와 더불어 물사업 분야의 경쟁은 점점 치열해진다. 나아가서, 다양해지는 수요부문의 요구도 감당하기 어려워지며 세계시장의 진출과 같은 적극적인 세계화는 하나의 꿈이 될 수밖에 없다. 이를 감안하여, 물관리체계는 특히 사업 분야를 중심으로 경쟁력을 강화할 수 있는 방향으로 조정되어야 한다.
물관리 정보화 시스템의 구축 : 자료 수집부터 여러 부문의 의사 결정까지, 공통된 의견을 효율적으로 유도하기 위해서는 시공간을 초월하여 대화하고 협상할 수 있는 시스템의 확립이 필요하다.
개선안들의 비교 및 최종안 제시
수량·수질관리 일원화안
▶ 개 요
수량 수질 관리 기능을 통합하여 수자원부 또는 수자원청을 신설하는 안이다. (그림5-1 참고)
● 환경부, 건설교통부, 행정자치부, 농림부 등 각 부처의 물관리 업무를 통합하여 독립적인 중앙단위의 기구로 물관리기구를 신설한다.
● 유역단위의 유역별 물관리 통합조직체계를 구축한다. 물관리기구의 집행기능을 수행할 지방조직으로서 지방환경청과 국토관리청을 통합하여 유역별로 "5대강 유역관리청"을 신설하고, 5개 홍수통제소와 4대강 수질검사소를 또한 통폐합한다.
이와 같은 일원화를 통해서, 종합적 합리적 물자원 개발계획 수립 시행 및 친환경적 하천관리, 수량 수질관리의 최적화, 효율적인 물관리 조직 확립, 유역별 통합관리체계 구축 등이 가능하다고 주장한다.
▶ 일원화론의 한계
일원화는 집중화로 유기체적 체계와는 정반대이다. 앞서 논의된 바와 같이 일원화가 효율을 증진시키는 것과 같이 보이나, 역사적 사실은 곧 권위주의와 관료주의 등의 한계에 봉착하여 오히려 발전을 저해하게 한다는 것을 증명하고 있다.
유역통합관리는 유기체적 체계를 바탕으로 한 통합관리를 의미하는 것으로, 결코 일원화된 체계에서는 가능하지 않음을 주지하여야 한다. 일원화 및 집중화는 오히려 이런 통합관리의 장애가 된다.
일원화는 이런 협력을, 즉, 상생을 위한 노력을 유발할 수 없다. 결코, 다른 이해당사자들의 동의를 구할 수 없는 방법으로 지난 몇 해 동안 진행된 일원화 논쟁이 그 좋은 예이다. 어떤 강제력에 의해 또는 여론몰이에 의해 가능할 수 있을 뿐으로, 그것은 개선이 아니라 오히려 개악이다.
또한, 기존의 정부부처 (즉, 분시스템)들로부터 요소를 떼어내어 새로운 분시스템을 만들려면 이로 인한 이익과 손해를 정확히 평가하여 전체 시스템의 효율 (전체 정부의 효율 또는 정부가 추구하는 궁극적인 목표인 국민 삶의 질)이 향상되는지를 분석한 후, 어떤 결론을 내려야 한다. 기존의 어떤 일원화 연구에서도 이러한 논리적 분석은 전혀 없었으며 그저 맹목적인 주장만 있을 뿐이다.
수량·수질 전문관리안
▶ 개 요
환경과 개발의 균형적 입장으로 수량은 건설교통부에서 전담하고 수질은 환경부로 전문화하는 안이다.
● 환경부 소관의 지방상수도 업무를 건설교통부로 이관하고, 하폐수 처리 업무는 환경부의 수질보전국에 포함하며, 상 하수도국은 폐기한다.
● 행정자치부의 소하천정비 업무를 건교부로 이관하며, 방재업무는 행정자치부에 존치한다. 그리고 조정 체계를 강화하기 위한 기구로 "국가물관리위원회"와 같은 기관을 설치한다.
▶ 수량·수질 전문관리안의 평가
시스템학의 측면에서 시스템의 방향성과 분화구조를 고려할 때, 환경보전 활동은 하나의 분시스템이 되며 대기보전, 수질보전, 생태보전 등이 하위의 시스템으로서 계층을 형성하게 된다. 현재 환경보전을 위한 규제를 주임무로 하는 환경부의 상하수도국에서 개발·관리기능을 병행하여 수행하는 것은 일관된 방향성을 상실한 것으로 사료될 수 있다.
상하수도 관리 기능의 환경부 이관은 낙동강 유기용제 오염사건 등 대형 수질사고의 발생을 계기로 대두된 물관리 일원화의 기계론적 조직 논리를 배경으로 하고 있으며, 이성보다는 감성에 근거한 결정이었다. 이성적으로 생각할 때, 전문관리안이 추구하는물관리에서 규제활동과 개발·관리활동의 분리를 통한 시스템의 구성은 개발 요구가 여전히 거센 우리나라의 물관리 여건상, 물관리의 지속성과 효율성을 달성할 수 있는 한 상책이 될 수 있다.
그러나, 현재의 상황이 이 안을 실행하는 데 큰 장애가 될 것이기에, 이 안은 현실적이 못하다는 것이 단점으로 지적될 수 있다. 관련 부서 중에서 건교부만 가져올 것이 있고 나머지 부서들은 다 내주어야 한다. 이는 현재와 같이 협력과 조정이 미비한 상황에서, 오히려 부서간 갈등만 부추길 가능성이 높아, "상생을 근간으로 한 국민전체 복지의 향상" 원칙에 어긋난다.
유기체적 통합관리안
본 연구에서는 앞서 제시한 개선의 4원칙을 모두 만족시키는 “유기체적 통합관리안”을 최종안으로 제시한다.
● 현 물관리 체계에서 인정한 업무의 분장을 그대로 유지하고
● 미흡한 조정체계를 강화하기 위해 조정기관으로 "국가물관리위원회"와 유역별 "유역물관리위원회" 등을 신설하며
● 물사업 분야의 효율성을 높이고 경영성을 강화하기 위한 방향으로 수도사업의 구조를 개편하는 것을 주요골자로 한다.
유기체적 통합관리안은 현 부처간 업무조정을 최소화하여 불협화음을 최소화할 수 있는 가장 현실적인 안이며, 협력·공조의 틀 속에서 상호간 이해증진 및 상생을 위한 자발적 협력 유발로 부처 이기주의의 폐단을 해소할 수 있다. (보다 자세한 것은 5.3. 참고)
새로운 물 통합관리 체계 제시 - 유기체적 유역통합관리체계
▶ 유기체적 유역통합관리체계의 기본골격
현 체계를 근간으로 업무를 전혀 조정하지 않고 단지 협력 공조의 틀을 강화하기 위한 유기체적 유역통합 관리체계는 다음과 같다. (그림5-2 참고)
중앙정부 차원
● 현「물관리정책조정위원회」보다 강화된 가칭「중앙물관리 위원회」를 법률에 의한 최고 의사결정 기구화
● 위원회의 효율적 운영을 위해 법률에 의한 상설기구인「물관리기획단」운영
중앙물관리위원회는 물관리와 관련된 각 부처의 법령 제정 및 중장기 계획의 기획, 재원 배분 및 예산 등에 있어 조정역할을 수행하고 최종승인한다. 이를 위하여, 중앙물관리위원회는 (원자력위원회 등과 같이 구속력 있는) 의결기관이 되어야 하고 물관련 예산의 조정·최종승인권을 가져야 한다.
다만, 물관련 방재업무는 중앙민방위협의회와 그 산하의 중앙재해대책본부에서 총괄하고 필요시 협조토록 한다.
다음호에 계속
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