[이미디어= 황원희 기자] 최근 환경영향평가법 시행령 개정을 두고 의견이 분분해지고 있다. 농어촌도로 지하 매설물 설치사업과 계획관리지역 내 30,000㎡ 미만 창고와 주차장 등을 만드는 소규모 개발사업은 환경영향평가를 받지 않아도 되도록 법령이 개정된 것이다. 환경부는 이같은 내용을 골자로 한 환경영향평가법 시행령 개정안을 국무회의에서 통과했다고 밝혔다. 본지는 환경영향평가법의 시행령 개정 추이를 살펴보고 환경에 미치는 영향은 어느 정도인지 알아보고자 한다. 

환경영향평가제도의 유래 

환경영향평가제도란 전략환경평가, 환경영향평가 등 정책과 밀접한 연관이 있는 Policy, Plan, Program, Project가 환경에 미칠 영향을 종합적으로 예측해 분석 평가하는 과정으로 궁극적으로는 환경파괴와 오염을 사전에 방지하도록 하는 정책수단을 말한다. 따라서 환경적으로 건전하고 지속가능한 개발을 유도해 쾌적한 환경을 유지 조성하는 것을 목표로 하고 있다.

1969년 미국은 국가환경정책법(NEPA)을 근거로 환경영향평가제도를 도입 운영한 것을 계기로 전 세계적으로 자국의 사회환경과 특성을 고려한 다양한 형태의 환경영향평가제도가 운영되고 있다. 우리나라에서는 1977년 「환경보전법」을 제정, 동법 제5조에 ‘사전협의’라는 제목 하에 환경에 영향을 미치는 사업의 계획을 수립하고자 하는 행정기관의 장은 미리 협의할 것을 규정한 환경영향평가제도가 도입되었다.

환경영향평가법은 2012년 7월 전면 개정을 통해 두 개의 법률에 따로 규정되어 있던 환경평가 제도가 하나로 통합되었다. 전면 개정된 환경영향평가법은 기존 환경정책기본법상의 사전환경성검토 규정을 전략환경영향평가와 소규모 환경영향평가로 개편했다. 또한 허위 또는 부실 작성에 대한 벌칙도 강화했는데, 환경영향평가서를 작성하는 과정에 다른 평가서 등을 복제·작성하거나 거짓으로 작성한 자는 징역이나 벌금형에 처하도록 했다. 그밖에 개발사업을 둘러싼 사업자와 지역주민 등 이해관계자간의 갈등을 줄이기 위해 주민의견수렴 절차도 강화됐다. 

사회적 여건 변화로 제도개선 필요

그러나 이러한 전면 개정 이후 사회적 여건은 급속히 변화하고 있고 더욱이 탄소중립과 생태환경, 환경정의와 같은 범사회적인 글로벌 이슈 또한 꾸준히 제기되면서 환경영향평가 제도에 대한 내실화와 효율화가 요구되고 있다고 한국환경연구원 측은 알렸다. 또한 환경영향평가법 전면 개정 이후 환경영향평가서에 대한 거짓, 부실 작성 논란 등이 지속되면서 환경영향평가 제도를 개선할 필요가 있다는 목소리도 높은 편이다. 

환경영향평가의 원래 취지는 오염물질의 처리 등 사후대책만으로는 환경문제에 대한 근본적인 해결이 어렵다는 인식 하에 각종 개발계획의 추진단계에서 환경적인 측면을 미리 고려하기 위한 사전예방적 정책 수단으로 도입되어 다양한 환경영향을 예측 평가함으로써 주변 환경에 미치는 영향을 사전에 회피하거나 최소화해 지속가능한 개발을 유도하는 데 목적이 있다. 

국내 환경영평가는 사업의 종류와 규모, 시기 등을 고려해 전략환경영향평가와 환경영향평가, 소규모 환경영향평가로 구분해왔다. 

이번에 문제가 된 소규모 환경영향평가는 환경영향평가 대상 규모 이하의 개발사업에 대해 환경보전이 필요한 지역이나 난개발이 우려되어 계획적 개발이 필요한 지역에서 개발사업을 시행하고자 할 때 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사 예측 평가해 환경보전방안을 마련하는 것을 말한다.

또한 행정심판을 통해 환경영향평가 미실시에 대한 처분, 환경영향평가 협의에 반하는 시설물 승인에 대한 처분, 부실작성에 대한 처분 기준 등에 다루고 있으며 대부분 행정기관이 개발사업의 부동의 및 허가 취소를 하는데 재량권의 일탈 남용 여부에 관한 것과 대상사업임에도 불구하고 협의 절차를 거치지 않은 사례는 무효에 해당하는 것으로 판정하고 있다.

주민참여 제도와 관련해서도 환경영향평가법에서 보장하고 있는 주민 참여를 실시하지 않을 경우 해당 지역주민이 환경상 이익 침해를 최소화할 수 있는 기회를 빼앗은 것은 위법한 것으로 나타났다. 

그러나 환경영향이 명확한 법적인 근거를 들어 부동의 처분한 사항에 대해서는 인정이 되지만 주민의견 수렴과 같은 절차적인 문제에 대해 청구인이 제도적 범위에서 최선을 다한 것으로 인정이 될 경우 주민의견 결과에 상관없이 부동의 혹은 거부 처분이 위법한 것으로 판결이 나왔다. 그러나 이는 주민의견과 반해도 개발 시행을 규제할 수 없다는 것을 의미해 주민참여의 실효성을 저해할 수 있다는 우려도 있다.

관계자는 이에 대해 “전략 및 환경영향평가는 주민참여가 법으로 보장되어 있지만 소규모 환경영향평가와 변경협의의 경우 주민참여가 법적으로 마련되어 있지 않아 주민 갈등을 해소할 수 있도록 최소한의 주민참여 절차를 이행할 수 있는 제도적 방안이 필요하다”고 알렸다.

개정안 발표로 선택과 집중 전략  

이와 관련해 지난 3월 31일부터 개정안이 발표되었는데 농어촌도로 지하 매설물 설치사업과 계획관리지역 내 30,000㎡ 미만 창고·주차장 등을 만드는 소규모 개발사업에 대해서는 환경영향평가를 받을 필요가 없다고 법령이 개정되었다. 또한 환경영향평가를 마친 뒤 사업 규모가 15만㎡ 이상 늘어날 경우 재협의를 하게끔 관련 기준이 변경될 수 있다. 

지금은 사업 규모가 30% 이상 증가하면 재협의를 하게 돼 있어 최초 규모에 따른 형평성 문제가 제기돼왔다. 아울러 환경영향평가 협의 내용을 이행하지 않을 때 일률적으로 부과하던(총공사비 3% 이하) 과징금을 위반행위 종류와 정도에 따라 감경할 수 있도록 완화했으며, 사업자나 승인기관이 협의 내용에 이의를 제기하면 조정전문위원회 검토를 거치도록 하는 등 절차상의 간편함을 추구했다.

더불어 2021년 환경부 국정감사에서 폐기물이 투입되는 시멘트소성로에 대해 환경관리 강화가 필요하다는 문제가 제기됨에 따라 폐타이어 등 폐기물이 투입되는 1일 100톤 이상 시설규격의 시멘트소성로를 환경영향평가 대상에 추가했다.

환경부 관계자는 이에 대해 “이제 환경영향평가는 소통형 규제로 전환해 절차는 줄이고 투명성은 강화할 필요가 있다. 현행 제도는 일정 규모 이상의 사업은 모두 평가를 받도록 규정해 평가 건수가 지나치게 많고 평가를 위한 조사 항목과 범위도 광범위해 오히려 평가가 부실하고 형식에 치우친다는 비판이 있ᄋᅠᆻ다. 또한 평가 과정에서 협의기관과 소통이 잘 되지 않아 사업자가 진행상황을 알 수 없는 깜깜이 평가라는 문제도 제기되어 왔다”고 밝혔다.

이에 환경부는 이같은 문제를 해결하기 위해 선진국에서 활용되고 있는 스크리닝제도 도입을 추진하는 한편 조사도 합리화한다고 밝혔다. 스크리닝제도란 대상사업의 특성과 해당 지역의 여건을 고려해 평가의 절차를 차별화함으로써 환경적 영향이 미미한 사업에 대해서는 환경영향평가 자체를 실시하지 않아도 되고 민감한 사업에 대해서는 강도 높은 평가 절차를 따르도록 하는 것으로 환경적 영향의 크기에 따라 환경영향평가의 실시 여부를 정하는 제도를 말한다.

그러나 환경단체 등은 이같은 스크리닝 제도 도입에 대해 환경영향평가의 신뢰성 제고는 무시한채 환경영향평가 자체를 규제로 받아들이고 있다는 비판을 하고 있다. 또한 개발 사업이 스크리닝 단계에서 환경영향평가를 면제받게 되면 사업의 환경 훼손을 방지할 아무런 수단도 갖지 못하게 될 수 있다. 또한 주민이 정보 공개를 통해 거주 지역의 개발 현안을 알 수 있는 통로가 환경영향평제도인데 이를 배제해 버리면 시민들의 참여가 막혀버리게 된다는 우려를 전했다.

일의 능률 or 환경훼손 위험성?

스크리닝 제도는 10년 전부터 언급된 제도이지만 실시되지 못하고 논의가 제자리에 머물러 있었던 상황이었다. 그 후 지난 3월 환경연구원 측은 정부 주도하에 스크리닝 제도를 제안했는데 환경부 측은 규제 혁신을 통해 스크리닝 제도의 단계적 전면적 도입을 시사해 관련 파장이 예고되고 있다. 일각에서는 스크리닝제도를 단계적으로 도입한다는 내용은 결국 일부 사업에 대해 환경영향평가를 면제할 수 있는 길을 만들겠다는 것으로 들려 그 기준이 모호하며 제도를 무력화해 환경훼손 위험성을 높일 수 있다는 불안감을 내비쳤다.

환경부 측은 이에 대해 이번에 개선하려고 하는 제도는 환경영향이 우려되는 사업으로 핵심항목평가에 평가역량을 집중함으로써 평가를 내실화할 수 있을 것으로 기대하고 있다. 그렇기에 부실화와 형식화라는 우려를 불식시키는 데 기여할 수 있을 것으로 보이며 우선적으로 5년만다 재검토 중인 전략환경영향평가 정책계획부터 실시하면서 이해관계자와 소통을 통해 구체화한다는 계획이다. 

▲출처=환경부

또한 스크리닝제도를 정부가 시행하지 않고, 지자체에 일임하는 방안과 주민 의견 수렴 절차가 스크리닝 제도를 도입할 경우 생략된다는 지적에 대해서 환경부 측에서는 “최대한 전문가들의 의견수렴, 협의체를 통해 평가 대상 여부를 판단할 수 있는 장치를 마련하고자 한다. 그밖에 주민 의견수렴 절차는 모바일 앱을 통해 주민들에게 공개가 가능하도록 하고 정보시스템 구축을 통해 투명성을 높일 계획이다”고 알렸다.

전략영향평가 또한 5년마다 재검토가 이루어지면서 일종의 예비 스크리닝제도를 운영하고 있다. 따라서 이러한 경험을 토대로 일부 부분들을 의무화시키고 일부는 스크리닝을 통해 환경영향이 큰 것을 우선적으로 평가하게 된다. 예를 들어 공원조성이나 소규모 창고, 농로 조성과 같은 사업은 환경영향이 거의 없기에 면제가 가능할 것으로 보인다. 그러나 스크리닝제도는 조사평가부실의 우려, 사업자의 부담 가중, 주민의 알권리 배제 등을 이유로 보다 면밀한 검토가 필요하다는 지적도 있었다.  

개정안에 따르면 시대적 변화에 따른 제도개선이 시급했던 환경영향평가는 일부 간소화된 부분도 있지만 보다 전문성을 띈 영역으로 발전해나가고자 하는 의지가 보였다. 하지만 이를 위해 선결해야 할 과제가 있다. 선평가 이후 후개발 원칙의 정립이 필요한 것이다. 특히 전략환경영향평가는 개발계획의 수립단계에서 계획의 적정성과 입지의 타당성을 검토하도록 한 제도이지만 전략환경영향평가가 시행된 이후 개발사업에 대한 규제 완화 측면에서 개별법 및 특별법에서 전략환경영향평가 절차를 생략 가능하게 함으로써 제도의 목적을 훼손하고 실효성을 저하시켰다는 지적도 있었다.

또한 순환적 단계적 주민참여 강화를 위해 절차상의 참여가 아닌 순환적이며 단계적인 참여가 필요할 것으로 보이며 이를 위해 환경영향평가 각 단계별로 주민에게 정보의 제공과 의견 수렴을 반복적으로 시행하고 그 결과를 투명하게 공개하는 과정을 마련해야 할 것으로 보인다. 

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