가격과 비교하여 그 효과, 효용, 가치가 높지 않은 시설이나 상품은 이용되지 않으며, 그에 대한 평가는 낮아지게 된다.
이 경우 자유주의 사회에서는 유효한 수단을 강구하지 않은 채 방치하면 그러한 시설이나 상품은 사회적 존재 의의를 상실하여 결국은 철거되거나 판매중지 등의 상황으로 몰리게 된다. 이와 같이 사회적 평가도가 낮은 것들은 쇠퇴하고 사회적으로 도태되어 가는 것은 세상의 일반적 이치이다. 또한 그 속도는 해가 거듭될수록 빨라지고 있다. 그러나 지금까지 하수도사업을 비롯한 공공사업에서는 투자비용에 걸맞는 효과, 효용, 가치가 존재하는가에 대해 검토되어 오지 않았다.
세금을 사용하여 시민 전체를 위해 실시하는 공공사업도 그 효과, 효용, 가치를 평가하여 사업을 실시할 것인가 말 것인가를 결정하는 것은 당연한 일이다. 국가, 지방자치 어느쪽도 경영적 시점으로부터 보면 그 사업전개는 상황이 어려워 공공사업의 비용이 되는 세금, 자금에 있어서 여유가 없다.
최근에 이르러서야 공공사업의 효율성과 실시과정의 투명성을 한층 향상시키기 위해 공공사업의 재평가 시스템이 도입되었다. 그러나, 그 평가 내용은 정성적인 것으로, 민간기업이 실시하고 있는 것과 같은 정량적인 평가나 비용효과 분석, 투자효과까지를 평가하고 있지는 않다.
본 보고서에서는 하수도사업을 주제로 하여 사업 재평가의 방법과 과제에 대하여 검토하도록 하겠다.
공공사업의 재평가
재평가 제도의 도입 경위
1997년 12월, 내각 총리대신으로부터 홋카이도 개발청, 오키나와 개발청, 국토청, 농림수산성, 운수성 및 건설성등 공공사업관계 6개 성,청의 대신들에게, 공공사업의 효율적인 집행 및 투명성의 확보를 꾀하는 관점에서, 사업채택후 일정기간이 경과한 뒤에도 미착공 사업이나 사업기간이 장기에 걸친 사업등을 대상으로 재평가를 실시하는 재평가 시스템의 도입에 대한 지시가 내려왔다. 이에따라, 공공사업 관계 6개 성,청은 공공사업의 재평가 시스템을 1998년도부터 도입했다.
공공사업의 재평가 시스템은 진행중인 사업등을 대상으로 재평가를 실시하여, 그 결과에 의거해 중지/휴지를 포함하는 사업의 재검토를 실시하고, 또한 평가 결과 등을 공표하는 것이다.
국토교통성 소관 공공사업의 재평가 실시 요령의 개요
국토교통성에서는 공공사업의 평가를 진행중이다. 그 요점은, 첫째, 각 단계에 있어서의 적합하고 정확한 평가의 실시 둘째, 평가 수법 및 평가 결과의 공표 셋째, 재평가에 대해서는 학직경험자로 구성된 위원회로부터 의견을 집약 과 같다.
재평가 제도의 개요를 살펴보면 공공사업의 효율성 및 실시과정의 투명성을 한층 더 향상시키기 위해 재평가 시스템을 도입한다. 본 시스템은 사업의 계속에 있어서 필요에 따라 재검토를 실시하는 한편, 사업의 계속이 적당하다고 인정되지 않았을 경우에는 사업을 중지 또는 휴지 하는 것이다.
재평가 시스템의 대상이 되는 사업 범위는 직할사업, 공단시행사업, 보조사업 중에서 관리에 관계되는 사업 등을 제외한 모든 사업을 대상으로 한다.
재평가를 실시하는 사업은 이하의 항목중에 하나라도 해당하는 사업에 대해 재평가를 실시한다. 사업 채택후 5년이 경과된 시점에서 미착공인 사업(착공이 끝난 사업에 대해서도 재평가의 필요성에 대한 검토를 실시), 사업 채택후 10년이 경과된 시점에서 계속중인 사업(사회적 상황의 급격한 변화등에 의해 재검토의 필요성이 발생한 경우에는 재검토를 실시한다),
사업 채택전의 준비/계획 단계에서 5년이 경과된 사업(도로, 가로 사업의 착공 준비비 및 댐 사업의 실시계획 조사비가 예비 조치된 사업을 대상으로 한다) 등이다.
재평가는 사업 실시 주체가 실시하고, 기본적으로 년도예산의 실시 계획 책정시 실시한다. 단, 개별 부분에서 예산의 내시가 요구되는 사업에 대해서는, 개산 요구시 또는 예산 정부안 결정시까지 실시한다. 사업 재평가는 사업진척 상황, 사업을 둘러싼 사회 경제 정세등의 변화, 사업 채택시의 비용 대 효과 분석 요인의 변화, 코스트 감축이나 대체안 입안등의 가능성 등 4개의 시점으로부터 실시된다.
재평가에 있어서 체크리스트 등에 의한 평가 방법, 상세한 평가 방법 등 사업의 상황에 따라 적절한 평가 방법을 설정하고, 제 삼자인 학직경험자 등으로 구성된 사업평가감독 위원회(가칭)를 지방 건설국, 도도부현, 공단마다 원칙적으로 하나를 설치하여 의견을 존중하여 수렴하는 기구를 도입하고 평가 결과, 대응 방침 등을 결론에 달하게 된 경위, 재평가의 근거등과 함께 적극적으로 공표해 객관성, 투명성을 확보하는 방책을 세운다.
사업 재평가 결과는 재평가한 사업에 대해서는 사업계속, 사업수법의 재검토에 의한 사업계속, 사업휴지, 사업폐지중 하나로써 평가결과를 나타낸다.
공공사업은 다음과 같은 시점으로부터 평가하는 것이 나타난다. (총무처)
필요성의 관점 - 정부의 목적이 국민과 사회의 요망에 비추어 볼 때 타당한가, 상위의 목적에 비추어 볼 때 타당한가. 행정관여의 상태로 보아 행정이 책임져야 할 필요가 있는가.
효율성의 관점 - 투입된 자원량에 알맞는 효과를 얻을 수 있는가, 또는 실제로 얻고 있는가. 필요한 효과를 보다 적은 자원량으로 얻을 수 있는 것은 달리 없는가. 동일한 자원량으로 보다 큰 효과를 얻을 수 있는 것은 달리 없는가.
유효성의 관점 - 정책의 실시에 의해 기대되는 효과를 얻을 수 있는가, 또는 실제 얻고 있는가.
공평성의 관점 - 정책의 목적에 비추어 볼 때, 정책 효과의 수익이나 비용의 부담이 공평하게 분배되고 있는가, 또는 실제로 분배되고 있는가.
우선성의 관점 - 상기 관점으로부터의 평가에 입각했을 때, 다른 정책보다도 우선적으로 실시해야 하는가.
그러나 실제 공공사업의 재평가는 이러한 관점 전체로부터 실시되고 있다고는 말하기 어려운 것이 현 실정이다. 그럼 다음으로 현재까지 실시되어 온 하수도 사업의 재평가에 대해서 설명하겠다.
하수도사업 재평가에서의 평가 내용
앞서 말한 공공사업 재평가의 실시 요령에 근거하여, 각 자치단체에서 하수도사업의 재평가가 행해지고 있다. 그 내용을 정리해 보자.
재평가의 실시는 사업의 진척상황, 사업을 둘러싼 사회 경제 정세 등의 변화, 사업 채택시의 비용 대 효과 분석 요인의 변화, 코스트 감축이나 대체안 입안등의 가능성과 같은 4개의 시점으로부터 이루어지고 있다. 이러한 것들이 하수도 사업에 있어서 어떻게 평가되고 있는가를 검토하였다.
사업의 진척상황
사업의 진척상황은 표-1에 나타낸 항목에 관해 조사하여 평가하고 있다. 수량적으로 취급하는 지표만으로 사업의 진척상황을 평가하고 있으며, 본래의 사업 진척에 의한 효과인 방류 선수역으로의 유출 부하량의 삭감 상황, 침수 안전성 향상 상황등은 평가되지 않고 있다.
예를 들면 사업 진척에 의해 얼마만큼 수질 환경 기준을 달성, 유지할 수 있게 되었는가, 그에 더하여 얼마만큼 맑고 깨끗한 수환경을 창출할 수 있었는가 등, 사업 효과에 직접 관련되는 지표도 이용하여 사업의 진척상황을 평가해야 한다.
또한 몇몇 사례에서는 사업의 진척상황을 바탕으로 앞으로의 사업방침을 재검토하고 있다. 이 중에는 하수도 사업이 지향하는 방향을 가리키고 있는 내용도 있으므로, 진척상황의 평가는 이러한 목표 달성도에 있어서도 실시해야 되는 것이라 생각한다.
그 이외에 시설의 환경대책으로서의 장내 탈취나 복개 정비율 등도 평가 대상 항목이 된다. 또한, 고도처리를 실시하고 있는 경우 처리수의 유효이용(시냇물 용수 등) 비율, 오염진흙의 재자원화/에너지 이용의 비율등도 평가해야 될 항목이다.
사업을 둘러싼 사회경제 정세등의 변화
하수도 사업은 시민의 일상 생활에 밀접하게 관련되는 공공사업이기 때문에, 사업을 둘러싼 지방 정세, 사회경제 정세 등의 변화에는 신속하게 대응할 필요가 있다. 또한, 하수도 사업의 내용과 실시상황은 직접 자연환경에 영향을 미치므로, 이에 대해서도 충분한 평가가 필요하다.
이에 대해서는 표-3과 같은 항목이 평가되어진다. 이와 같은 사회경제 정세등의 변화에 대응하여, 하수도 사업의 재검토를 꾀하는 것이 중요하다. 그러나 지금까지의 하수도사업 재평가에서는, 사회경제 정세 등의 변화는 평가되어 있는데 반해 이에 관련하여 사업을 어떻게 재검토해야 하는가, 또한 재검토 결과 사업을 어떻게 수정해 나아가야하는가에 대하여 충분히 검토되어 있지는 않은 것이 현 실정이다.
하수도사업 그 자체가 사회나 지역 주민의 생활, 자연환경에 대대적인 영향을 미치기 때문에, 이러한 정세의 변화에 대응하여 사업을 재검토하는 시점이 반드시 필요하다.
예를 들면, 사업추진에 대한 주변 주민의 이해와 협력을 얻고, 더 나아가 시민에 친밀감을 주는 하수도사업이 될 수 있도록 하기 위해서, 꽃이 피는 나무를 중심으로 하는 녹화와 꽃의 개화시기에 맞춘 처리장의 일반공개, 고도 처리수를 하천 유지용수, 수경용수로서 공급하여 인간이 물과 어울릴 수 있는 맑은 수환경을 창출, 수처리시설의 일부를 스포츠 공원이나 테니스 코트로서 상부 이용 등 사람들에게 그 이용 현황이 보이는 사업을 더해가는 일 등이 있다.
그 이외의 시점으로부터의 평가
이상 2점 이외의 시점으로부터의 하수도사업의 재평가는 별로 행해지지 않고 있다. 여기에는 표-4에 표기한 것과 같은 요인을 생각할 수 있다. 사업 채택시의 비용효과 분석 요인의 변화에 관한 평가가 충분치 않은 것은, 비용 대 효과 분석 그 자체가 충분히 일반화되어 있지 않기 때문에, 요인의 변화에 의한 효과의 변화까지 평가하는 것에 대응할 수 없는 것에 기인한다.
코스트 감축이나 대체안 입안 등 가능성의 평가에 있어서, 코스트 감축의 필요성은 많은 재평가 사례에서 인식되어져 있지만, 구체적인 대체안을 입안하여, 이것과 비교하는 것은 행해지지 않고 있다. 이는 이와 같은 비교를 행하는 시간적, 경제적 여유가 사업자에게 없기 때문이다.
또한 사업 개시시의 환경영향평가는 행해지고 있으나 그 이후의 사업 실시 상황과 그 결과에 근거한 환경영향평가는 반드시 충분하지만은 않다. 이를 실시하기 위해서는, 사업 실시 후의 실시 데이터 수집과 해석, 이를 기본으로 하는 환경영향 예측 시뮬레이션이 필요하다.
이상의 시점으로부터의 사업 재평가를 진행하기 위해서는, 평가 방법의 확립과 일반화, 필요한 데이터베이스의 정리가 필요하다. 그와 동시에 이들의 재평가를 실시한 경우에는, 인터넷 등을 통하여 그 결과를 널리 일반에 공개하여, 보다 좋은 방법으로 수준을 높여가는 것이 중요하다.
사업 재평가에서 무엇보다 중요한 포인트는 필요성의 평가, 효과의 평가, 편익의 평가 등 정량화하기 힘든 것의 정량적 평가이다.
필요성의 평가를 보면 하수도사업의 역할에는 표-5에 쓰여져 있는 것들이 있다. 특히 근년에는 도시역을 중심으로 유출우수의 콘트롤에 대한 중요성이 증가하고 있어, 빗물의 수자원으로서의 활용도 요구되어지고 있다. 또한, 인간의 건강과 생태계에 악영향을 미친다고 여겨지는 환경 호르몬이나 그 외의 화학물질에 대한 감시, 제어 역시 하수도에 요구되어지고 있다.
이와 같은 역할을 가진 하수도를 정비함으로써 창출되는 생활환경, 생활공간에 대한 시민의 요구수준이 하수도사업의 필요성을 평가하는 것이 된다. 따라서 하수도 사업의 필요성은 이와 같은 하수도가 하는 역할을 시민에게 충분히 납득시키기 위해 노력한 후 그에 더해 시민의 의견을 수렴하는 것에 의해 평가할 수 있다.
효과의 평가에서 하수도사업에 의한 효과는, 상기와 같은 하수도의 역할에 의해 어떠한 생활환경, 생활공간이 창출되었는가에 의해 평가할 수 있다. 따라서 우선 수질환경 기준의 달성율, 침수발생 억제율등의 수량적 평가를 적합, 정확한 데이타 수집과 시뮬레이션 분석 등에 의해 높은 정밀도를 가지고 행하는 것이 필요하다.
그에 더하여 지역 생활환경의 질 및 그것에 대응할 수 있는 시민의 만족도를 추량하는것도 필요하다. 그러기 위해서는 다음과 같은 편익의 평가에 있어서의 환경의 가치평가를 하수도사업에 놓고 추진하지 않으면 안된다.
편익의 평가에서 공공사업의 편익은 비용과 효과분석에 의해 비용편익비；B/C 를 지표로 하여 평가되어지는 정세에 있다. 각종 매뉴얼안도 작성, 공표되어지고 있다. 표-6에 각종 매뉴얼에 있어서의 비용과 효과분석방법을 정리했다. 비용편익분석에 있어서 주된 방법은 이하와 같다.
: 소비자잉여법 - 수요곡선을 기반으로 소비자가 얼마만큼의 편익을 받는가를 계측하는 방법으로서, 교통분야에서는 일반적이다. 가격 또는 그에 상당하는 것이 없는것(비시장재)에는 통상적으로 적용되지 않는다. 역사도 있고, 다른 방법과 비교해 정밀도가 높다. 또한 사후에 수요예측이 실적과 다른지 어떤지를 보는것에 의하여 예측이 정확했는지를 검증할 수 있는 특징을 가지고 있다. 그러나 장래의 수요예측이 과대화되었을 경우에는, 편익도 과대하게 측정되어, 틀린 결과를 초래할 수 있다는 것이 문제이다.
: 대체법 - 동일한 역할을 하는 다른 재에 의한 경우의 가격을 계산하고 비교하는 방법. 가격 또는 그것에 상당하는 것이 없을 경우에 사용. 대체재가 없을 경우에는 적용되지 않는다.
: Hedonic법 - 주택가격이나 토지가격이 사회자본의 편익에 반영될 경우, 이 차이를 가지고 교통투자의 편익을 계산하는 방법. 상당량의 비시장재에 적용할 수 있지만, 추정결과에 상당량의 평균치로부터의 분산이 존재하고 있으므로 단일 추정만에 의한 결과에의 신뢰성은 낮다.
: ＣＶＭ법」(Contingent Valuation Method) - 환경의 질의 내용을 피험자에게 설명을 한 상태에서, 그 질을 향상하기위한 비용을 내는 필요성이 있다고 할 경우에 지불해도 괜찮다고 생각하는 금액(지불의사액:Willingness to Pay), 또는 환경의 질이 악화되어 버렸을 경우에 본래의 효용수준을 보상받을 때에 필요하다고 생각되어지는 보상금액(수취보상액:Willingness to Accept)을 직접적으로 질문하는 방법이다. 다른 방법이 없는 경우에 사용되어지는 경우가 많다. 본인의 의사나 앙케이트표의 설계 방법에 따라 결과에 오차가 발생하는 것이 문제점이다.
: 재생비용법(Replacement Cost Method) - 악화된 환경의 질을 본래의 수준으로 돌리기 위해서 필요로하는 비용을 가지고 평가하는 방법이다. 통상 악화된 환경의 질에 대한 환경수복비용을 가지고 평가한다.
: 방지지출법(Aversive Expenditure Method) - 환경질을 어떤수준으로 유지하기 위해여 필요로하는 비용을 가지고 평가하는 방법이다.
: 여행비용법」(Travel Cost Method) - 환경의 질, 예를들어 공원에 대해 그 공원까지의 접근 비용을 지불해서까지 이용할 가치가있는가 없는가라는 관점으로부터, 환경의 질의 가치를 화폐로 평가하는 방법이다.
이러한 방법을 그 특징을 충분히 고려하여 하수도사업의 재평가에 적용해 나가는 것, 적용사례를 늘림으로써 보다 나은 평가방법을 고안해 나가는 것이 중요하다.
공공사업의 재평가 실시가 제정되어짐에 따라, 하수도사업도 실시주체인 지방자치단체등에 의해 재평가가 행해지기 시작하여, 그 결과의 공표가 추진되어지고 있다.
그러나 생활환경 개선 등에 관한 하수도사업의 효과에 대한 평가는 충분한 수준에 달해있다고는 말할 수 없으며, 앞으로 한층 더 평가방법을 검토하여 평가예를 늘리는 것이 중요하다. 이 경우, 각 자치단체 등이 스스로의 평가결과를 적극적으로 공표하고, 서로의 정보교환을 추진하여, 더욱 좋은 방법을 구축해 나가는 것이 중요하다.
하수도사업은 우리들의 생활의 질(Quality of Life)을 높이는 공공사업으로서, 그 내용과 달성상황에 의해 시민 한사람 한사람의 행복감이 변화하게 된다. 따라서 재평가를 하수도사업 전반에 걸쳐 실시하여, 항상 보다 좋은 공공사업으로 그 내용을 높여가는 자세가 필요하다.
자료정리는 미우라 히로유키 강사로부터 도움을 받았다.
[저작권자ⓒ 이미디어. 무단전재-재배포 금지]
