반면에 운영의 비효율이 야기될 수 있고, 지방자치단체가 일정한 재정보전을 해주기 때문에 공공성이라는 미명하에 비효율적인 경영을 도모할 우려가 있다. 또한 관리자의 책임경영의식이 미흡하며 직원의 전문성도 부족하다. 더욱이 경영평가결과에 따른 인센티브제도 등 기업성 도입에 한계가 있다는 문제를 안고 있다.
민영화 방안 제고
상수도사업을 민영화하는 경우에는 민간부문의 전문기술을 활용함으로써 공사비용을 절감할 수 있다는 장점이 있다. 또한 신속한 의사결정으로 건설비용이 절감되어 상수도요금이 인하될 수 있다. 민간기업이 오류나 착오를 통제하기 때문에 설계를 보증할 수 있고, 증가되는 비용에 대해서도 책임을 물을 수 있다. 민영화의 또다른 이점은 민간의 자본을 이용할 수 있다는 점이다.
그러나 민영화된 기업의 지나친 이윤추구로 가격이 상승함으로써 저소득층이 급수서비스의 혜택에서 배제된다든지, 기업간의 담합이나 파산에 의하여 서비스의 안정성이 저해될 수도 있다는 문제가 제기된다. 즉, ① 지방자치단체가 시스템 운영과 유지에 대한 통제권을 상실할 우려가 있다, ② 서비스 거래관계가 악화될 경우 소송 등의 위험에 직면할 가능성이 있다, ③ 민간투자자에 의해 제공되는 급수서비스가 기대한 만큼의 대가를 안정적으로 지불받지 못함으로써 투자비의 회수에 장기간이 소요될 수 있다, ④ 시설에 대한 지식의 부족, 개체·개조·증설의 필요성, 시설이 기대한 성과를 내지 못하는 운영적 위험이 초래될 수 있다는 단점이 있다.
상수도사업의 민영화를 위해서는 민간부문의 참여를 유도할 수 제도적 장치(예: 경영의 자율권 보장, 실수권인정제도, 세제·금융상 지원)가 보장되어야 하며, 적절한 규제시스템 확립(가격과 품질의 규제)이 필수적이다. 또한 국내 민간수도업체의 육성하고 현실적인 요금구조, 충분한 의견수렴과 정책대안에 대한 면밀한 비교·검토 등이 선행되어야 한다.
공사화방안
'지방공기업법' 제49조 제1항에는 "지방자치단체는 상수도사업 등 지방사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공사를 설립할 수 있다"고 규정되어 있다. 지방공사는 지역주민에게 공공서비스를 효율적으로 제공하여 공공복리를 증진시킴과 동시에 수익성을 제고함으로써 지방재정 확충에 기여하기 위하여 설립된 것으로, 다음과 같은 특성을 가지고 있다.
첫째, 지방자치단체와는 별개의 독립된 인격을 가지고 있고, 둘째, 지방자치단체는 재정적 원조를 제공함과 아울러 대주주의 자격으로 경영에 직·간접적으로 관여하며, 셋째, 자기사업의 시행을 통하여 이익을 추구하고, 넷째, 지방자치단체 외의 일반민간인도 출자할 수 있다.
지방공사는 원래 민과 관의 중간영역에 속하는 사업을 공공성을 확보한다는 차원에서 지방자치단체가 출자하여 간접적으로 경영하는 일종의 회사형태로서, 도시개발·의료원·지하철·농수산물유통 등 다양한 사업을 경영하고 있다.
상수도사업을 공사화하는 경우에는 ① 일정한 수준의 요금 유지·적정한 수질기준의 충족·저소득층에 대한 급수서비스·지역개발계획과 병행하는 상수도 설치 등 공익성과 경영개선·운영의 효율화·수익성 확보 등의 기업성을 조화시킬 수 있다, ② 지방자치단체의 행정으로부터 독립하여 경영 및 투자의사결정을 하고 자금을 조달하는 등 경영의 자율성이 제고된다, ③ 지방직영기업과는 달리 직원의 전출·입이 제한을 받게 되므로 잦은 인사이동에 따른 직원의 비전문화를 방지할 수 있고, 인력운영의 안정성을 제고할 수 있다, ④ 관리자가 임기동안 책임경영을 할 수 있다, ⑤ 민영화방안에 비하면 효과적인 규제가 가능하다는 장점이 있다. 그러나, 수도요금 인상에 대한 압력과 세제상 불이익이 발생된다는 단점이 있다.
외국의 운영사례
영국은 수도시스템의 운영은 물론 소유권까지 완전히 매각하는 형태의 민영화를 취하고 있는데, 민영화에 앞서서 광역화가 먼저 이루어졌고 오랜 기간 동안의 논의와 의견조정을 통하여 민영화정책에 대한 합의를 도출하였다. 전국적인 규제기구를 설립하여 독점에서 오는 폐해를 방지하고 있으나, 민간회사의 운영상태를 평가하고 규제할 수 있는 적절한 모니터링체제의 구축이 중요한 문제로 대두되고 있다.
프랑스는 물을 아주 중요한 상품으로 인식하고 있으며, 물 산업은 철저하게 지방정부에서 관할하고 있다. 민간위탁을 통하여 민간기업의 선진기술을 이용하고 민간업체들의 입찰경쟁을 유도하고 있으나, 민간업체에 대한 규제는 매우 엄격하고 철저하게 시행되고 있다. 물 산업을 21세기의 대표적인 유망산업으로 인식하고 적극적으로 투자하고 있으며, 세계 물 시장에서 주도적인 지위를 유지하려고 노력하고 있다.
미국은 공공부문에 유리하도록 세제 혜택과 보조금 지원이 있었기 때문에 민간부문보다는 공공부문의 비중이 높고, 수량과 수질면에서 여유가 있기 때문에 물이 상품화되지 못하였다. 그 결과, 민영화가 늦고, 세계시장에의 진출이 완만한 실정이다.
네덜란드는 1950년 이후 양질의 식수 공급을 위하여 개인수도회사와 지역수도공급회사를 합병시켰다. 합병시 수도사업의 소유와 운영주체가 모두 지방자치단체가 되어, 지방자치단체별로 수도회사를 설립하고 수도회사가 담당지역 안에서 수도사업을 독점하게 되었다. 소유와 운영이 지방자치단체로 이전되어 자연독점성이 강한 수도사업의 공익성이 확보되었고, 지방자치단체의 직영에 비하여 경영자가 책임경영을 실현함으로써 경영의 효율성과 합리성이 제고되었다.
지방자치단체가 직영할 때에는 순환보직으로 인하여 직원들의 비전문성이 문제가 되었으나, 공사로 전환한 후에는 전문가를 채용하고 업무를 지속적으로 담당케 함으로써 업무에 대한 전문성을 높여 수도사업의 운영상 효율과 발전을 가져왔다. 네덜란드는 공사형태를 취함으로써 직영체제에서 얻을 수 있는 공익성을 확보하였고, 민영체제의 장점인 경영의 전문성과 시설의 우수성을 도모하고 있다.
일본은 상수도사업을 직영체제로 운영하고 있으나, 투자재원·품질관리·조직구성·사회구조적인 측면에서 많은 문제점이 나타나고 있다.
운영방안별 비교
직영방안은 저요금정책 등 지역주민의 복리증진이라는 공공성측면에서 우월한 방안이라고 할 수 있으며, 행정의 종합성 확보가 용이하다는 장점이 있다. 그러나 기업성 도입의 한계로 운영의 비효율이 나타나고, 전문인력 확보의 어려움으로 경영환경 변화에 신속한 대응하지 못하는 것으로 분석되었다.
민영화방안은 시장원리를 이용하여 '경제적 효율'을 높이려는 것으로, 이를 도입하기 위해서는 민간자본의 참여를 유도하는 제도의 정비와 함께, 공공성을 확보하기 위한 적절한 규제시스템이 확보되어야 한다. 왜냐하면 상수도처럼 자연독점적 성격이 강한 사업을 민영화하는 경우에는 가격과 수질에 대한 규제가 불가피하기 때문이다.
한편, 시설공사에 참여한 회사가 유지관리를 담당할 경우에는 시설의 하자를 은폐할 가능성이 있으며, 유지관리 계약기간의 단기화가 예상될 경우에는 낮은 품질의 부품 교체 등 임시적인 보수와 유지관리가 난무할 우려가 있다. 또한 상수도시설을 완전히 민영화할 경우에는 시설물에 대한 감정평가절차의 객관성과 매수의지가 있는 기업의 존재여부, 지나친 영리추구로 서비스 개선에 대한 관심이 약해질 우려가 있다. 이와 같은 점을 고려할 때, 상수도사업의 민영화방안은 보다 신중히 검토되어야 할 것이다.
공사화방안은 책임경영체제 미흡·전문인력 확보 및 양성 곤란·기업성 도입의 한계 등 직영방안이 안고 있는 단점을 해결할 수 있는 장점을 가지고 있다. 또한 적정한 요금수준을 유지할 수 있고, 수질기준 충족·저소득층에 대한 급수서비스·지역개발계획과 병행하는 상수도의 설치 등 공익성의 충족과 더불어, 경영개선을 통한 수익성 확보로 민영화의 장점도 어느 정도 갖추고 있다고 볼 수 있다. 뿐만 아니라, 지방자치단체의 직접적인 통제에서 벗어나 전문성 있는 직원을 자율적으로 채용하고, 투자의사결정 등 경영행위를 독자적으로 수행하는 등 경영의 자율성이 확보됨으로써 책임경영이 가능한 것으로 분석되었다.
지방상수도사업은 헌법상 국민생활의 기초수요 충족이라는 공공성과 사업의 유지를 위한 기업성이 조화되는 범위에서 운영되어야 하며, '규모의 경제' 실현, 중복 과잉투자 방지, 직원의 전문성 확보 등을 위하여, 현재의 직영체제를 탈피하고 근본적인 개선방안을 모색할 필요가 있다. 현재 선진국을 중심으로 민영화가 진행되고 있으나, 영국과 프랑스의 민영화사례에서 보듯이 수도요금 인상, 평균투자액 증가, 엄격한 규제 요구 등 민간독점으로 인한 폐단이 드러나고 있다.
그러므로 우리나라도 물 시장 개방에 대비하여, 직영방식의 공공성과 민영방식의 효율성을 모두 갖춘 공사체제로 전환하는 것이 바람직하다고 본다.
상수도 운영체제 공사화 방안이 현실적
우리나라에서는 1970년도부터 상수도사업을 지방공기업으로 운영함으로써 수돗물 생산·공급의 양적인 성장과 질적인 향상에 기여한 것이 사실이다. 그러나, 지방자치단체별로 상수도사업을 추진함으로써 '규모의 경제' 효과를 기대할 수 없을 뿐 아니라 지역 간 마찰이 야기되고 있으며, 상수도사업을 직영체제로 운영함으로써 관리자의 책임경영의식과 직원의 전문성이 부족하다는 문제점을 안고 있다.
지방상수도의 구체적인 문제점으로 지적한 것은 크게 두 가지이다. 하나는 광역자치단체와 지방자치단체간의 중복투자·지방자치단체와 지방자치단체간의 과잉투자 및 마찰·요금격차의 과다·자본비용 및 투입인력의 과다 등으로, 이러한 문제들은 '광역화방안'에 대한 연구를 통하여 해결방안을 모색하였다. 다른 하나는 직원의 전문성 부족·유수율 저조·보조수입에 대한 높은 의존도 등이었는데, 이들은 '공사화방안'에 대한 연구를 통하여 해결방안을 강구하였다.
먼저, 광역화방안 중에서는 생활권역별로 광역화하는 것이 가장 바람직한 것으로 분석되었다. ① 전국단일 광역화방안은 규모가 너무 커서 독점의 폐해가 나타날 수 있다는 문제가 있다. ② 광역자치단체별 광역화방안은 사업규모의 조정과 경영혁신에 어려움이 많다. ③ 수계별로 광역화하는 방안은 상수도사업 대상지역이 행정단위와 상이하므로 많은 문제가 예상된다. ④ 생활권역별 광역화방안은 행정단위와 일치하고, 지역의 역사성·수자원 환경·경제권 및 생활권별로 연계할 수 있다는 장점이 있다. 어느 방안을 선택하든지 사전에 여건을 조사하고 사업주체의 의견을 수렴한 후 충분한 합의과정을 거쳐야 할 것이며, 일정지역에 시범적인 시행과정을 거친 후 단계적으로 확대하는 것이 좋을 것이다.
다음으로, 상수도사업 운영체제는 공사화방안이 가장 좋은 것으로 나타났다. ① 직영방안은 미국·일본에서 채택하고 있는 방안으로, 관리자의 책임경영의식이 미흡하고 직원의 전문성이 부족하며 기업성 도입에 한계가 있다는 문제가 있다. ② 민영화방안은 영국·프랑스에서 도입하고 있는 방안으로, 중장기적으로는 상수도사업이 나아가야 할 방향일지 모르지만, 금융·세제상의 지원과 함께 수도요금과 수질에 대한 규제, 현실적이고 효율적인 요금구조, 수도시장의 대외개방에 따른 대응책 마련 등이 선행되어야 하므로, 현재로서는 도입하기 어려운 방안으로 판단된다. ③ 공사화방안은 책임경영의식 미흡·전문인력 확보 및 양성 곤란·기업성 도입의 한계 등 직영방안이 안고 있는 단점을 해결할 수 있고, 적정한 요금수준의 유지·수질기준 충족·저소득층에 대한 급수서비스·지역개발계획과 병행한 상수도 설치 등 공익성을 충족시킬 수 있을 뿐만 아니라, 경영개선을 통한 수익성 확보로 민영화의 장점도 갖추고 있다.
그러므로, 현재 지방자치단체마다 상수도사업을 직영체제로 각각 운영함으로써 나타나고 있는 문제점을 해결하기 위해서는 30개 생활권역별로 지방공사를 설립하여 운영하는 것이 가장 바람직하다고 할 수 있다.
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