성공적 구조개편 위한 상하수도‘서비스 표준’제정해야
상하수도사업 합리적 감시, 평가, 관리로 효율성 향상
이와 같은 시스템적 사고의 발전은 결국 생물시스템에 대한 이해를 괄목하게 신장시킨 1970년대의 두 가지 발견에 근간을 둔다. 하나는 복잡성 수학의 발견이고 다른 하나는 자기조직화라는 강력하고 새로운 개념의 출현이다.
자기조직화라는 시스템의 특성은 시스템요소들이 연출하는 요소들간의 패턴에서 시작한다. 모든 생물에는 "연결망 (네트워크) 패턴"이 공통적으로 존재한다. 이 연경망 패턴으로 인해, 모든 생물시스템의 기본특성인 순환(循環)이 유발되고, 영향이나 메시지는 순환적인 경로를 따라 진행하고 하나의 피드백 루프를 형성하게 된다.
이 피드백 루프를 통하여 스스로를 조절할 수 있는 능력을 획득한다. 예를 들어, 의사소통이 활발한 연결망을 유지하는 집단은 실수를 통해 학습하게 될 것이다. 실수의 결과가 연결망을 통해 확산되어 피드백 루프를 따라 실수를 일으킨 근원에까지 되돌아갈 것이기 때문이다. 따라서 그 집단은 실수를 바로 잡고 스스로 조절해서 보다 발전적으로 자신을 조직할 수 있다.
이와 같이 순환 가능한 연결망을 피드백 루프로 활용하여 자율적으로 재조직하여 발전하는 과정을 '자기조직화'라 한다. 따라서, 자기조직화 과정은 발전, 학습, 그리고 진화의 제반 과정에 필요한 새로운 구조와 행동양식의 창조를 수반한다.
인간 개인의 창조성을 증폭시키려는 사회경제시스템은 물리적 영역뿐만 아니라, 인간사고, 의식, 언어와 함께 발생한 개념, 사상, 상징 등의 '내적세계 (inner world)'를 근간으로 하는 사회적 영역을 포함한다. 이런 사회시스템들도 사회적 자기조직화 과정을 거쳐 발전한다.
한 예로, 독일 사회학자 니클라스 루만은 의사소통의 과정을 연결망의 사회적 자기조직화 과정으로 보아, "사회적 시스템들은 자기조직적 생산의 특별한 양식으로 의사소통을 사용한다. 그 요소들은 의사소통의 연결망에 의해 생산되고 재생산되며, 이러한 연결망 바깥에 존재할 수 없다."라고 하였다.
사회경제시스템의 하나인 수도사업도 유기체적인 시스템으로 자기조직화를 통하여 발전할 수 있다. 이 조직 원리를 근간으로 개편된다면(즉, 변화에 대응한다면), 창조 후 수많은 세월을 진화해 온 생태계 및 사회시스템들과 같이 지속가능하게 발전할 수 있다.
앞서 논의된 것들을 바탕으로, 이 조직원리를 아래와 같이 정리할 수 있다.
열린 시스템 : 외부 환경과 지속적으로 에너지, 물질, 정보 등을 교류하며, 외부 환경의 변화를 수용할 수 있어야 한다.
동적인 구조(소산구조) : 외부로부터 주어진 정보, 물질 또는 에너지가 자극이 되어 시스템내 긴장이 유발되고 불안정화 또는 비평형 상태로 돌입하게 되는데, 이것이 결국 변화의 동인이자 발전의 시발점이 된다.
자기조직화 : 시스템내 요소들간의 능동적인 협력과 자율적인 조정으로 변화가 유발된다. 이를 통하여 질서가 높아진 즉, 발전한 새로운 시스템이 창발될 수 있으며 그 속의 요소들은 서로 공진화(共進化)한다.
자기조직화의 방향을 유도할 조건 : 변화는 여러 방향으로 진행될 수 있다. 성공의 방향으로 진행되기 위해서는 분기점에서 시스템의 변화의 방향을 유도할, 즉 끌개(attractor)로서의 역할을 할 조건이 필요하다.
연결망 : 연결망에 의해 순환의 피드백 루프가 형성될 수 있고, 발전적인 방향으로 자기조직화를 유도할 수 있다. 이와 같은 근본원리로부터 파생되는 아래의 원리들도 특성상, 모두 기본적인 조직원리가 되는 것들이다.
상호의존성(interdependence) : 시스템내의 요소들(구성원들)은 거대하고 복잡한 관계들의 연결망 속에 상호 연결되어 있다. 연결된 관계를 바탕으로 상호 의존하며 진화한다.
협력 : 연결망으로 이루어진 시스템에서의 에너지와 자원 등의 순환적 교환은 협력에 의해 뒷받침된다. 진정한, 헌신적인 협력을 통해서만 서로는 학습하고 변화한다.
재생적 특성 : 연결망은 피드백 루프로 작용하여 영양분이 지속적으로 재생되는 경로가 된다. 발전하는 조직은 폐기물을 남기지 않는 재생적 특성을 포괄한다. 이런 원리들과 특성으로 인해, 오늘날 많은 기업들과 조직들에서, 개방형 네트워크 (연결망) 조직을 수립하기 위해 노력하고 있는 것이며, 수도사업 분야도 예외는 아니다.(그림4-4, 표4-4 참고)
통합관리와 광역화
상·하수도 통합관리 선진화되고 성공한 모델로 제시되는 영국과 프랑스의 수도사업은 유역내 상수도와 하수도 시스템을 통합 관리하고 있다. 이를 통하여 효율적인 운영 관리, 예산 및 비용 절감, 재원 및 장비의 효율적 관리, 기술력 향상과 수질 개선, 시민의 편의 증대 등의 이점을 도모하고 있다.
국내에서도 현재 111개 단체가 상하수도 조직을 통합하여 운영하고 있다. (7개 특·광역시를 포함한 56개 단체가 별도 운영) 통합은 각 지방자치단체 및 유역내의 상황에 맞게 시너지 효과가 나도록 하여야 한다.
상하수도 사업의 광역화 유역내를 상류에서 하류로 흘러내려 오는 물의 특성을 무시한 채, 현재와 같이 행정단위별로만 수도사업을 시행할 경우, 지역별 상수원 확보와 상수원 수질관리의 어려움, 규모의 경제 미달로 인한 정수처리시설 및 배급수 시설열악 그리고 채산성 미흡, 기술력확보의 어려움, 지역별 서비스 수준의 격차로 인한 국민의 불만 등이 초래될 수 있다.
이런 문제들을 해결하기 위해서는 물의 특성을 고려하여 좀 더 넓게 사업을 시행하여야 할 필요가 있다. 그러나, 유역전체가 하나가 된 사업을 의미하지는 않는다. 오히려 지리적 인접성, 공급체계 및 취수원의 연관성, 재무 및 회계상태의 연관성 등을 고려하여, 통합이 가능한 사업체들끼리 합쳐(즉 어느 정도의 규모가 될, 광역화를 도모하여) 유역 내 물의 특성을 최대한 반영한 사업체계를 구축할 필요가 있다는 것을 의미한다.
상하수도 서비스의 표준화
표준은 국가사회의 모든 분야에서 정확성, 합리성 및 국제성제고를 위하여 국가에서 통일적으로 준용하는 과학적, 기술적 공공기준을 의미한다. 이를 효과적으로 이용할 경우 과학기술의 혁신과, 산업구조의 고도화, 정보화 사회의 촉진을 도모하여 국가경쟁력 강화 및 국민복지에 기여할 수 있다.
같은 맥락에서 ‘상하수도 서비스 공급의 확대’라는 도전에 직면하게 된 세계 많은 나라는 상하수도 서비스가 최소의 비용으로 창출되어 적절한 가격으로 소비자에게 공급되도록, 상하수도 시스템이 건전한 사업 활동과 소비자와 환경을 보호하는 법률 하에서 합리적으로 운영 관리되도록 하기 위하여 서비스 공급의 표준화를 한 수단으로 사용하고 있다.
프랑스 정부는 상하수도 서비스 활동에 대한 가이드라인으로 소비자 관련, 하수관망, 하수처리장, 상수시스템 등 4개의 표준을 제정하여, 지방정부가 이 표준들을 사용하여 서비스의 질을 평가하고, 계약 시 정량적인 근거로 사용할 것을 권고하고 있다.
국제 표준화기구(International Organization of Standardization, ISO)는 급속하게 상하수도 서비스를 확대하여야 할 아시아 및 다른 지역의 많은 개도국들의 모델 설정을 위해 상하수도 서비스의 국제표준을 만들어 가고 있다.
상하수도 분야의 표준화는 상하수도 사업을 합리적으로 감시, 평가, 관리하는 준거를 제공하여 사업의 효율성을 향상시킨다. 현재 국내에는 이런 표준이 없으므로 성공적인 구조개편을 위해 상하수도 서비스 표준을 제정하여 활용할 필요가 있다.
관로시스템과 자연독점
관로시스템 도입이전의 경쟁적 물시장 관로시스템이 도입되기 이전에는 물행상인들이 아주 중요한 역할을 하였는데, 소비자들은 가격을 흥정하고 수질을 확인해 볼 수 있었으며 만족하지 않을 때는 공급자를 바꿀 수 있었다. 즉, 물은 경쟁하는 민간업자들에 의해 공급되는 하나의 상품에 가까웠다.
관로시스템의 등장과 물의 자연독점화
관로시스템에 의해 물이 공급되기 시작하면서 행상인들에 의한 공급보다 더 싼 값에 공급될 수 있었다. 관로로 공급되는 물의 가격은 행상인들에 의한 가격의 10~20%에 불과하거나 그 보다 더 낮다. 그러나, 한 지역에 여러 개의 관로시스템을 건설하는 것은 비효율적이고 비경제적이므로, 관로에 의한 물 공급의 독점은 거의 필연적이다.
만약 독점기업이 소비자들을 자유롭게 착취한다면, 수돗물의 낮은 생산가격으로 인한 모든 이익들은 그 관로시스템을 소유 혹은 운영하는 쪽에 돌아가게 될 것이다. 이러한 수도산업의 자연독점적 성격이 변화에 큰 제한이 되고 있으며, 자유화·민영화 등을 통한 변화를 도모하는 경우, 규제의 중요성을 부각시킨다.
변화와 규제
수도사업은 제품 및 서비스의 특성(공익재화적 특성을 지닌 필수재)과 생산의 특성(자연독점적 성격)으로 인하여 규제를 통한 정부부문의 간섭이 필요하다. 수도사업의 특성상, 품질은 상수와 하수 자체의 양과 질에 관한 것과 사업자의 서비스에 관한 것으로 나누어짐으로 환경 규제와 서비스 품질 규제가 요구된다. 그리고 경제 규제로는 가격을 통제하는 가격 규제가 필요하다.
환경 규제 상수와 하수는 특성상 수량과 수질에 대한 규제가 필요하며, 환경규제는 자유화·민영화된 후에 더 악화될 수 있는 상하수도 서비스의 생산과 소비에서 발생하는 외부효과를 내재화하는 방편이다.
서비스 품질 규제 수도사업자의 서비스 공급능력을 규정하는 것으로, 소비자에게 일정 수준이상의 서비스 공급을 목표로 하며, 사업자의 최소요건으로 활용되어 사업자의 난립으로 인한 시장교란을 방지한다.
경제(가격) 규제 사업자의 수익성을 보장하고 독점적 이윤 추구를 통제하는 기본적인 수단으로, 원가 상승을 억제하는 방법과 가격을 규제하는 방법이 있다.
규제 시스템 규제시스템들은 각 국의 형편에 따라 차이가 있을 수 있으나, 규제시스템이 갖추어야 할 일반적인 특징은 다음과 같다.
- 규제시스템의 다양성 : 규제시스템은 민영화의 형태에 따라 다른 형태를 취해야 한다. 각 국의 형편에 따른 수도 산업 변화의 형태별로 규제시스템은 다를 수 있다.
- 규제조직의 전문성 : 규제담당자는 규제의 대상을 효율적으로 관리할 수 있을 정도의 행정적·기술적 능력을 갖춘 전문가여야 한다.
- 규제기구의 정치적 재정적 독립 : 전적으로 중앙정부와 독립적으로 운영되어야 하며(정치적 독립), 또한 행정적 비용을 독립적으로 충당할 수 있는 방안(재정적 독립)이 필요하다.
- 규제부문과 사업부문의 분리 : 규제와 사업 기능을 분리하여 상하수도 사업은 전문사업조직이 수행하고 지방자치단체는 규제와 관리기능을 강화토록 정비한다.
- 인센티브 제공 : 변화를 도모할 경우, 민간부문의 참여는 필수적이며 공공부문은 이를 유도할 인센티브를 제공하여야 한다.
수도사업 구조개편안 제시
< 기존 구조개편안 비교 >
수도사업 개선방안들
직영방안 지방자치단체가 지방직영기업을 통해 직접 경영하는 방식이다. 매년 지방의회의 의결로 확정되는 예산으로 운영되며 별도의 특별회계로 계리하고, 예산회계는 지방공기업법, 감사는 감사원법의 적용을 받는다.
직원은 임명방법, 근무조건, 노동권행사 등에 있어 일반공무원 신분이다. 지방자치단체의 행정기구 또는 그 산하기관의 형태로 자치단체장의 통제 하에 놓이게 된다.
공사화방안 지방자치단체의 간접경영방식의 하나로, 지방자치단체가 자본금의 1/2 이상을 현물 또는 현금으로 출자 유지하여 지방공기업법 제49조에 의한 지방공사를 설립하는 것이다.
지방공사화방안은 자치단체로부터 회계뿐만 아니라 경영과 조직을 분리시켜서 별도의 공익법인을 설립하고 상하수도 사업을 영위토록 하는 것이다. 지방자치단체는 공익법인의 출자자로서 경영을 감시하며, 규제자로서 가격을 통제하고 수질기준 충족 여부를 감시한다.
- 전국단일 공사화방안 : 전국의 지방자치단체들이 지방공기업법 제50조를 근거로 상호규약을 정하여 공동으로 전국단일의 지방공사를 설립하는 것으로, 전국 단일 지방공사는 출자자인 지방자치단체들의 통제를 받게 되며, 이때 가장 큰 영향력을 행사할 수 있는 곳은 특별시, 광역시 이상의 대도시이다.
- 광역행정단위별 공사화방안 : 1개 특별시, 6개 광역시 및 9개 도를 기준으로 지방공사를 설립하는 것으로, 광역상수도는 현행 체제를 유지하게 된다. (그림9-2 참고) 또한 광역상수도를 최대 활용할 수 있도록 경북, 전북, 강원도 등 수도시설 운영기반이 취약한 지방상수도를 광역상수도에 편입시키는 변형안도 있다.
- 유역별 공사화방안 : 지방상하수도를 유역별로 통합하여 해당권역에 속하는 지자체들이 출자자로서 지방공사를 설립하는 방안이다. 지방공기업법 제50조에 따라 의결기관, 대표자의 선임방법, 출자방법 등을 정한 규약을 체결하고 지방공사를 설립하게 되며, 각 지자체는 출자자로서 지분만큼의 의결권을 행사하게 된다.
- 권역별 공사화방안 : 유역을 토대로 지리적 인접성과 급수지역의 중복 등 공급체계의 연관성을 고려하여 권역을 설정한 후 권역내에 속하는 지자체들이 공동으로 지방공사를 설립하는 방안이다. (그림9-4 참고)
개별적으로 운영되고 있는 다수의 지방 상하수도를 동질성을 갖는 광역단위로 설정하여 효율적인 통합운영관리시스템을 구축하고, 권역내 수도시설을 합리적으로 운영하여 한정된 수자원을 효율적으로 이용할 수 있게 한다.
민영화 방안 민영화의 형태는 완전매각방식에서부터 서비스계약에 이르기까지 수많은 형태 (예, Manag-ement contract, Service cont-ract, Lease, BOT, Concessi-ons, BOO 그리고 Distiture) 가 있으며, 수도사업의 경우는 위탁운영방식이 대부분이다.
국내에서 고려할 수 있는 민영화방안으로, 환경부나 건교부의 물관리방안 등을 참고로 하고 물관리의 광역화를 기본적인 전제로 하여, 3가지 시나리오를 비교 검토하였다.
- 영국형 민영화 시나리오 : 모든 물관리와 수도사업을 일원화하여 유역별 물관리공사로 재편한 후 이를 민영화하는 방안으로, 현재 지방자치단체가 맡고 있는 상하수도 사업을 전면적으로 인수하는데서 오는 여러 가지 문제점이 제기될 수 있다.
- 프랑스형 민영화 시나리오 : 현재의 수도산업에 대한 전면적인 재편 없이 지방 정부, 혹은 지방자치단체 연합이나 건교부와 환경부 산하 상하수도사업 부문의 사업 주체들이 독자적인 판단에 따라 각각의 사업에 대해 개별적으로 민영화를 하는 방안이다. (그림9-5 참고)
- 절충형 민영화 시나리오 : 지방자치단체의 수도사업에 대한 민영화와 함께 수자원공사의 광역상수도 사업과 환경관리공단이 담당하고 있는 하·폐수처리장사업 등을 유역별로 통합·재편하여, 이를 (가칭)유역별 물사업공사로 독립시키고 단계적으로 민영화할 경우 대외경쟁력 있는 수도회사들이 빠른 시간안에 생겨날 수 있다.(그림9-6 참고)
또한 이들 기관의 관리와 규제업무는 새로 생겨날 광역규제시스템으로 통합시킬 수 있다.
☞ 다음호에 계속
[저작권자ⓒ 이미디어. 무단전재-재배포 금지]
