최근 들어 세계 물시장 현황을 살펴보면 전통의 물기업이 포진되어 있는 유럽외의 국가에서 물기업들이 세계적으로 성장하고 있다. 특히 브라질 물기업의 약진이 매우 두드러지고 있는데 이는 주정부 소유의 광역상하수도공사들을 중심으로 브라질 정부의 수도산업에 대한 혁신적인 정책개발과 실용적인 제도 운영의 결과라고 할 수 있다. 이러한 브라질의 수도산업 육성정책 및 배경과, 그에 따른 브라질 최대 물기업인 사베습을 살펴보기로한다

브라질 정부의 정책
1970년 브라질의 상수도 보급률은 12.6%, 하수도 보급률은 6.4%로 극히 저조하였다. 이는 조직·재정·전문성이 취약한 기초자치단체가 상하수도 서비스의 공급책임을 전적으로 지고 있었기 때문이다. 이에 1964년 집권한 브라질 군사정권은 상하수도 서비스 보급을 확대하기 위해 1969년 ‘전국상하수도계획’을 제정하여 26개의 주정부와 1개 연방직할지 별로 광역상하수도공사를 설립하였다.

이러한 광역공사의 설립은 상하수도 보급이 매우 저조한 상태에서 개별 자치단체들이 감당하기 어려운 신규사업 리스크들을 이들 광역공사들이 연방정부의 정책에 따른 재원을 장기저리로 융자받고 상하수도 분야에 집중투자하였다.

그리고 광역공사 설립시 주정부 산하의 상하수도 관련 모든 조직이나 기구를 통합함으로써 브라질의 상하수도사업이 통합·발전할 수 있었던 계기가 되었다. 그러나 브라질 수도산업의 성공요인은 중앙집권적인 성향이 강한 독재 군사정권이었음에도 불구하고 지자체의 상하수도사업에 대한 법적 권한은 그대로 유지하여 인위적인 강제가 아니라 저리 정책금융 지원 등과 같은 다양한 인센티브를 통해 수도산업 구조개편을 유도하였다는 점에 있다.

이는 지방자치단체에게 자신이 보유한 상하수도 사업권한을 직접 수행할 수도 있고, 주정부가 설립한 광역공사에 전적으로 맡길 수도 있게 선택권을 부여함으로써 주정부 광역공사입장에서는 잠재적인 경쟁요소로 작동하여 보다 대응성을 높이고, 효율적으로 경영하도록 하는 유인이 되어 전문물기업의 육성이 성공할 수 있었다.

또한 정부 물기업들이 채택한 단일요금 원칙은 수익성 있는 사업구역에서 수익성이 떨어지는 사업구역으로 기업 내부적인 교차보조(Cross Subsidy)를 가능하게 하여 상하수도 서비스 보급의 급속한 확대와 지역간 형평성 제고에 기여하였다.

전문물기업의 성장
브라질 최대의 물기업은 남미 최대의 경제 중심지인 상파울루 주를 사업기반으로 하는 사베습이다. 1973년 설립된 상파울루주 광역상하수도공사인 사베습은 주내 자치단체들과의 계약을 통해 지방 상하수도사업에 참여하면서 성장하였다. 또한 1994년부터 기업공개를 실시하였으며, 브라질과 뉴욕 증권시장에 상장되어 있다.

현재 상파울루 주정부의 지분은 50.3%이며, 2,260만명의 서비스인구를 확보한 세계 5위의 물기업이다. ’06년 3월부터는 관련법과 정관을 개정하여 브라질의 다른 주와 해외에서도 사업을 할 수 있게 되었다. 또한 사베습 이외에도 꾸준히 성장하고 있는 주정부 물기업들이 있는데, 미나스 제라이스주의 코파사와 파라나주의 사네파가 대표적이다. 이들 역시 브라질 증권시장에 상장되어 있으며, ’06년 세계 물기업 순위에서도 각각 15위와 20위를 차지하였다.

브라질 3대 주정부 물기업들은 새로운 지방자치단체들과 위탁경영계약을 체결하면서 서비스 인구, 관리시설, 종업원수, 매출액 등 모든 지표에 있어 꾸준한 성장을 보이고 있다. 또한 주가에 있어서도 꾸준한 상승추세를 보이고 있는 중이다.

현재 지방자치단체가 소유권을 갖고 있는 상하수도사업은 지방자치단체와 주정부 광역공사간 위탁계약에 의해 이루어지고 있으며, 위탁기간은 사업을 안정적으로 추진할 수 있도록 25년에서 50년으로 제한하고 있다. 실제 브라질에서 주정부 공사들은 새로운 지방자치단체들과 꾸준한 협상을 통해 계속해서 신규 지방상하수도 사업을 따내고 있으며, 현재 27개 주정부 공사들은 브라질에서 1억명 이상에게 서비스를 공급하고, 도시 수돗물 공급의 78%, 하수도 서비스의 64%를 담당하고 있다.

또한 브라질에서는 20년 이상 논의 끝에 ’06년 12월 12일 상하수도법 개정안이 브라질 국회를 통과하고, ’07년 1월 5일에는 룰라 대통령의 비준을 얻어냈는데, 개정된 상하수도법은 상하수도사업의 위탁에 대한 세부사항을 규정하고 있는데 앞으로 주정부 광역공사들이 담당하고 있는 기존 위탁사업의 법적인 안정성이 한층 높아져 더욱 투자가 확대될 것으로 보인다.

<개정 상하수도법의 주요 내용>
1.동 법률은 누가 대도시 광역권이나 연접 지역에 대한 상하수도 사업권을 갖는지에 대해 정하지 않는다. 이는 연방대법원(STF)이 판단할 사항이다.
2.사업권 보유자는 관할 사업구역에 대한 상하수도 정책과 계획을 결정하고, 구체화하여야 한다. 관련된 법적권리를 보유한 자는 상하수도 서비스에 대해 규제하고 감독할 기구를 설치하여야 한다.
3.사업권 보유자는 상하수도 서비스를 직접 공급할 것인지 아니면 공공 컨소시엄, 공기업, 또는 민간기업에 위탁할 것인지에 대해 결정해야 한다. 위탁은 계약에 의해야만 하며, 특수 협약은 허용되지 않는다.
4.규제기구는 의사결정의 독립성과 행정·예산·재무상 자율성을 확보해야 한다. 규제기구는 요금을 결정하고, 요금인상 기준을 설정한다. 또한, 계약 목표와 조건들이 충족될 수 있도록 보장해야 한다.
5.고객들은 제공되는 상하수도 서비스의 품질 정보에 손쉽게 접근할 수 있어야 한다.
6.사업권 보유자가 민간에 사업권 부여대가로 부담금을 부과할 경우, 연방정부의 예산을 지원받을 수 없으며 FGTS(국민연금)나 FAT(고용보험) 기금도 활용할 수 없다.
7.상하수도 회사들의 투자금액은 세액공제의 대상이 될 수 있다.
8.FGTS(국민연금)은 상하수도 회사나 관련 인프라에 자본 또는 부채 형태로 투자될 수 있다.
※ 출처: GWI, ’07년 1월호

브라질 최대 물기업 사베습의 일반현황
1973년 6월 29일 상파울루 주정부는 브라질 정부의 상하수도보급 확대지침 이행을 위하여 3개 관련 공공조직을 통합하여 주정부 공사인 사베습(SABESP)을 설립하였다. 이후 사베습은 3개 상하수도 분야 주정부 직영 또는 소유 회사를 추가합병하여 상파울루 주내 상하수도 시설을 대대적으로 확장하였고, 보급률이 낮은 상황에서 국민연금, 해외차관 등 융자를 통해 대대적인 투자를 주도했다.

현재 사베습은 ’06년 12월 기준으로 상파울루주 관내 367개 지방자치단체, 인구 2580만명에 상하수도 서비스를 공급하고 있다. 이외에 6개 지방자치단체에는 정수장에서 생산된 수돗물을 도매로 공급하는 우리나라 광역상수도와 유사한 사업을 하고 있다. 이는 상파울루주에서 서비스인구를 기준으로 할 때 시장점유율 64.5%를 차지하고 있다. 또한 사베습은 담당 사업구역내에서 선진국 수준의 보급률을 달성하고 있는데 담당 사업구역내 모든 거주자에게 100% 수돗물을 공급하고 있으며, 발생하수의 78%를 배제하고 63%를 처리하고 있다.

@P1@이미지이름(확장자제외)@PE@사베습의 광역상하수도 사업
광역상하수도사업의 경우 투자주체는 상파울루 주정부이며, 투자재원은 주정부 예산과 함께 브라질경제사회개발은행의 장기저리자금과 일본국제협력은행, 미주개발은행 등 외국투자자금으로 조달되고 있다.

광역상하수도 시설의 건설 및 관리는 사베습이 대부분 담당하며(1998년 한정적으로 BOT방식의 민간투자사업이 추진되기도 하였음), 댐 등 1일 시설용량 450만㎥ 규모의 상수원시설에 대한 운영관리권을 보유하고 있고, 280만명의 인구가 거주하는 상파울루 광역권(SPMR)의 6개 지방자치단체에 도매로 수돗물과 하수처리 서비스를 공급하고 있다.

@P1@이미지이름(확장자제외)@PE@사베습의 지방상하수도사업
브라질에서는 헌법 등 법체계상 각 지방자치단체가 관할 행정구역내 지방상하수도 사업에 대한 권한을 보유하고 있다. 사베습은 지방자치단체와 계약 등을 체결하여 367개 지방상하수도 사업을 담당하며, 이는 상파울루주의 전체 지자체(645개)의 56.9%, 전체 인구의 64.5%에 해당한다. 이 중 40여개 지방자치단체와는 1973년 사베습으로 합병된 상파울루주내의 기존 물기업의 담당지역으로 공식적인 계약체결없이 사업을 담당하고 있으며, 나머지 지자체에 대해서는 양여계약을 체결하여 지방상하수도사업을 담당하고 있다.

<사베습의 양여계약 주요 내용>
□사베습이 지방자치단체의 상하수도 서비스 공급에 있어 모든 책임을 짐
□사베습은 지방자치단체의 사전 승인 없이 상하수도 서비스 제공에 대한 요금을 결정하고 징수할 수 있음
□지방자치단체의 기존 상하수도 자산은 사베습으로 이전됨
-1998년까지는 이러한 자산 이전의 대가로 장부가치로 발행된 사베습의 보통주를 지급
-1998년부터는 향후 30년 동안 발생하는 상하수도 사업 추정 현금흐름의 현재가
치로 현금을 지급 (할인율은 최소 12% 적용)
□사베습은 지방세를 면제받으며, 사업권에 대해서는 일체의 부담금이 없음
□사베습은 수도 관로나 하수관거 등의 설치에 있어 지방자치단체 토지를 이용할 수 있음
□계약이 만료나 특정 사유에 의해 파기될 경우, 사베습은 지방자치단체에 상하수도 시설을 상환하여야 하며, 자치단체는 상환되는 자산의 미상각 장부가액을 지불하여야 함

@P1@이미지이름(확장자제외)@PE@사베습의 요금결정 및 체계
사베습의 경우 광역상하수도와 지방상하수도 사업에 대한 독립적인 요금 결정권을 보유하고 있으나, 요금 조정시마다 상파울루 주지사와 사전 협의 과정을 거치고 있다. 사베습은 1999년과 ’00년 상파울루 주정부의 공공요금 정책에 따라 요금을 동결하기도 하였다.

매년 한차례씩 요금을 조정해 오고 있으며, 정해진 요금 산정공식에 따라 요금인상분을 계산한 후 물가상승률과 비교하여 최종 요금인상율을 결정하고 있다. ’05년의 경우 인상요인 11.12%가 물가상승률보다 높아 9%만 인상하기로 결정하기도 하였으며, 잔여 인상요인 1.94%는 ’06년 요금 산정시 반영하기로 하였다.

다음 표와 같이 사베습의 상하수도 요금은 해마다 큰 폭으로 인상되어 왔는데, 이는 상당부분 하수도 신규 설치에 기인하는 것이다.

사베습은 광역상하수도의 경우 상파울루주 전역에 단일요금을 적용하고 있다.
그러나 실제 광역상하수도만 공급되는 경우는 6곳의 지방자치단체에 불과하며, 이들 자치단체가 모두 상파울루광역권(SPMR) 내에 소재하고 있어 단일요금의 모습이 확연히 드러나지는 않는다. 다만, 지방상하수도 원가 산정시 중요한 구성요소인 광역상하수도 요금을 지역에 관계없이 동일하게 적용한다. 이러한 광역상하수도에 대한 단일요금 적용은 지역간 요금 격차를 해소하는데 긍정적인 기능을 하는 것으로 평가되고 있다. ’02년 기준 사베습의 광역상하수도 요금은 지방상하수도 요금의 48.6% 수준이었다.

<사베습의 권역 설정 현황>
*RMSP는 대도시지역본부가 담당하는 상파울루 광역권을 의미
반면 지방상하수도의 경우 상파울루주내 여러 지방자치단체를 묶어 14개 권역별로 동일한 요금체계를 적용하고 있다. 권역은 수계(Watershed)를 기준으로 구분된 것이며, 바로 이 권역 단위로 지역사업소가 설치되어 있다.

직접 소비자들에게 요금을 부과하는 지방상하수도 사업의 경우 용도별, 계층별로 세분화된 요금체계를 적용하고 있다. 용도는 주거용과 상업, 공업, 공공 등 비주거용으로 구분되는데, ’05년에는 주거용이 상수도 고객의 72.5%, 하수도 고객의 88.3%를 차지하였다.

이러한 주거용 고객 중에 저소득층, 실업 12개월 동안, 집단주거시설 등 특정 계층에 대해서는 할인 요금을 적용하고 있다. 또한, 월별 사용량에 따라 상당히 높은 누진율을 적용하고 있다. 이 역시 저소득층의 수돗물 사용을 보장하기 위한 조치이다. 이러한 요금체계로 인해 ’05년 농어촌 지역의 평균 상하수도 요금이 대도시지역 보다 22% 낮았다. 이처럼 사베습은 광역상하수도에 대해 단일요금 정책을 적용하는 것과 함께 사회적 약자를 배려하는 요금체계를 통해 사회적 형평성 제고에 기여하고 있다.

결론
기존의 전통적인 물기업들은 민간이 주도해온 것과 달리 브라질의 수도산업은 주정부 소유의 광역공사들을 중심으로 꾸준히 발전해가고 있으며, 중앙정부와 지방자치단체간의 적극적인 참여의지로 조화가 잘 이루어지고 있다.

특히 주정부 소유의 공기업이라는 구조적 한계를 극복하기 위해 기업공개, 지배구조개선, 경영상의 자율성보장 등과 같은 혁신적인 정책운영과 계속되는 제도개선 등은 전통적인 주정부 소유 공기업에서 적극적으로 물시장에 참여할 수 있는 동기를 부여해 줌으로서 현대적이고 투명한 기업으로 변신하는데 일조하였으며, 세계적인 물기업으로 성장할 수 있는 발판을 마련해주고 있다.

결국 브라질의 수도산업이 성공할 수 있었던 요인은 1960년대 군사정권이 40년 가까운 시간이 경과한 지금까지도 매우 참신하고 혁신적이라고 평가할 수 있는 상하수도 정책을 고안했다는 데 있으며, 현재까지도 제도를 가다듬고, 개선하기 위한 노력을 게을리하지 않고 있다는 것이다.

[저작권자ⓒ 이미디어. 무단전재-재배포 금지]