그렇다면 결국 현재 인류가 배출하고 있는 온실가스의 양을 최대한 감축시키는 것이 기후변화에 대응하기 위하여 가장 먼저 선행되어야 하는 노력일 수밖에 없다.
국제사회에서는 오랜 시간의 논의 끝에 1997년 12월 일본 교토에서 열린 제3차 기후변화협약 당사국총회에서 이른바 ‘교토의정서’를 채택하여, 과거 산업혁명으로 온실가스 배출에 대한 역사적 책임이 있는 선진국들(38개국)이 제1차 공약기간인 2012년까지 1990년도 온실가스 배출량 대비 평균 5.2% 감축하는 것을 목표로 설정하게 된다.
그리고 이러한 목표를 달성하기 위한 경제 정책적 수단의 하나로 ‘온실가스 배출권거래제도’를 제안하게 되면서 이 제도에 대한 관심과 연구가 집중되어 왔다.
물론 배출권거래제 이외에도 온실가스 배출을 감축하기 위한 수단으로 제안되고 있는 방법은 몇 가지가 더 있다.
그중 한 가지가 일명 ‘Command & Control’이라고 하여 정부가 각 기업에게 감축목표량을 설정하여 주고 이를 달성하지 못하였을 경우에 상응하는 패널티를 부과하는 방법으로써, 현재 우리나라가 저탄소 녹색성장기본법에 따라 시행하고 있는 온실가스·에너지 목표관리제가 이와 유사한 방법이라고 할 수 있다.
그 외에 다른 한 가지 방법은 ‘Carbon Tax’라고 하여 배출하는 온실가스에 일정한 세금을 매기는 방법이다. 그러나 ‘Command & Control’방식은 정부가 정해준 감축목표를 달성하지 못한 기업에게는 일정한 패널티를 부과하는 반면에, 이를 성공적으로 달성한 기업에게는 아무런 인센티브도 예정하고 있지 않기 때문에, 혹시 해당기업이 감축목표를 초과달성할 수 있는 여력이 있다고 하여도 이를 유도할 유인책이 존재하지 않다는 문제점이 존재한다.
또한 ‘Carbon Tax’방식은 궁극적으로 온실가스 배출과 관련된 상품의 가격을 높여 수요가 줄어들도록 유도하는 방법이라 할 수 있겠으나, 에너지와 같이 이용이 필수적인 상품의 경우에는 이와 같은 방법이 가격상승만 야기할 뿐 실질적인 수요 감소에 큰 영향을 미치지 못할 수도 있으며, 괜한 조세저항만을 불러일으킬 가능성이 있다는 문제점을 갖고 있다.
반면에 배출권거래제의 경우에는, 정부가 국가 온실가스 감축목표(우리나라의 경우엔 저탄소 녹색성장 기본법 제25조 제1항에 따라 2020년의 온실가스 배출전망치 대비 30% 감축을 목표로 하고 있다)를 감안하여 이 제도의 대상이 되는 기업들의 총 온실가스 배출허용량을 설정하고, 이 배출허용총량을 부문별·업종별·기업별로 나눠 배출권이라는 이름으로 할당하면서 이 배출권을 사고 팔수 있도록 하고 있다.
때문에 만일 기업이 감축노력을 지속한 결과, 할당 받은 배출권보다 적은 양의 온실가스를 배출하게 되었다면 잉여분량은 시장에 팔 수 있도록 하여 감축목표의 초과달성을 위한 노력을 유인할 수 있다는 장점을 갖고 있다.
이러한 장점 때문에 교토의정서는 기후변화에 대응하기 위한 가장 비용효과적인 정책수단으로 배출권거래제를 제안하고 있다.
우리나라의 현황 및 전망-온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률안 국회제출
우리나라의 경우에는 ‘저탄소 녹색성장 기본법’ 제46조 제1항이 ‘국가 온실가스 감축목표를 달성하기 위하여 온실가스 배출권을 거래하는 제도를 운영할 수 있다’고 규정하고 있으며, 동조 제4항이 ‘이 제도의 실시를 위한 구체적인 내용은 따로 법을 만들어 규정한다’고 하고 있으므로 이미 저탄소 녹색성장 기본법의 제정 당시부터 배출권거래제의 도입을 염두에 두고 있었다고 할 수 있다.
이에 따라 최근 정부는 ‘온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률(안)’을 마련하여 국회에 제출해 둔 상태이다. 이 법안이 그대로 국회를 통과한다는 것을 전제로 한다면 우리나라에서도 2015년부터 온실가스 배출권거래제가 시행될 예정이며, 이 법안에 따른 우리나라 배출권거래제의 주요내용은 다음과 같다.
배출권거래제 기본계획 및 국가 배출권 할당계획
법안이 시행되면 일단 정부는 10년 단위로 배출권거래제의 중·장기 정책목표와 기본방향을 정하는 ‘배출권거래제 기본계획’을 수립하게 된다.
그리고 기획재정부장관을 위원장으로 하는 배출권할당위원회가 구성되어 배출권거래제의 대상 업체에 배출권을 할당하고 거래할 수 있도록 하는 단위기간인 각 계획기간(5년 이하의 기간으로 구체적인 기간은 법안이 국회를 통과하면 곧이어 제정될 시행령에서 정하도록 하고 있다)마다 ‘국가 배출권 할당계획’을 수립하여 당해 계획기간의 온실가스 배출허용총량 및 배출권의 총수량, 이를 할당하는 기준 및 할당방식, 할당량 등을 정한다.
배출권의 할당 대상 업체
배출권을 할당받을 수 있는 대상은 저탄소 녹색성장 기본법에 따라 온실가스·에너지 목표관리제의 관리업체중 시행령으로 정하는 기준이상으로 온실가스를 배출하는 업체와 자발적으로 할당 대상업체로 지정받고자 신청하는 업체가 된다.
간혹 기존에 목표관리제가 시행중인 마당에 배출권거래제까지 시행하게 되면 기업의 부담이 지나치게 가중되거나 이중규제에 해당할 우려가 있다는 주장도 있으나, 법안 제10조는 목표관리제의 관리업체 중 배출권거래제의 할당 대상업체가 된 경우에는 목표관리제의 적용을 배제한다고 규정하여 이러한 우려를 불식시키고 있다.
오히려 위에서 언급한 것처럼 온실가스 배출감축을 위한 경직된 정책수단이라 할 수 있는 ‘Command & Control’방식의 일종인 목표관리제에서, 유연성이 존재하는 ‘Cap & Trade’방식인 배출권거래제의 적용대상으로 넘어오는 것이 기업의 입장에선 유리할 수 있다.
배출권의 할당기준
법안은 배출권의 할당기준과 관련한 자세한 사항을 시행령으로 정하도록 위임하고 있으므로 시행령이 제정되기 전까진 어떠한 할당기준에 따라 얼마만큼의 배출권이 각 대상업체에게 할당될지는 알 수 없다.
다만 이 제도를 이미 시행중인 유럽연합에서의 배출권 할당은 기존에 해당업체가 배출한 온실가스 배출량을 기준으로 하는 ‘Grandfathering’방식을 중심으로 이뤄지다가 최근엔 동종업계 중 바람직한 온실가스 감축노력을 지속해온 기업들의 배출평균치를 기준으로 배출권을 할당하는 ’Benchmarking’방식으로의 변경이 예정되어 있다는 점을 고려한다면, 두 방식 중 하나가 선택될 가능성이 높다고 예측해 볼 수 있다.
온실가스 배출량 보고방식
배출권의 할당기준을 어떤 방식으로 하기로 하던 해당업체가 배출하는 온실가스의 종류 및 양에 대한 데이터가 있어야만 할당이 가능함은 당연한 일이다.
때문에 배출권거래제는 일명 Monitoring-Reporting-Verification시스템(일명 MRV시스템)의 구축을 전제로 한다. 즉 배출권 할당의 대상 업체가 자신의 온실가스 배출에 관한 보고서를 작성하고 이를 객관적인 검증기관에게 검증을 받아 정부에 제출하도록 하며, 정부는 이 보고서의 적합성을 평가하여 인증하도록 하는 시스템이 구축되어 있어야 한다는 말이다.
이미 우리나라는 저탄소 녹색성장 기본법에 따른 온실가스·에너지 목표관리제가 시행됨에 따라 이러한 MRV시스템이 구축되어 있다.
결국 배출권거래제가 시행된다고 해도 새로이 MRV시스템을 구축할 필요는 없고, 기존 목표관리제의 MRV시스템을 그대로 차용하는 것으로 대체할 수 있다. 배출권거래제법안에서도 온실가스 배출량의 보고에 관하여는 기본법의 규정을 준용하도록 하고 있으므로, 온실가스 배출량 보고와 관련하여서는 기존의 목표관리제에서의 보고절차 및 내용에서 큰 틀의 변화는 없을 것이다.
배출권의 유·무상할당비율
배출권의 할당과 관련하여 무엇보다 민감한 부분이 과연 얼마만큼의 배출권을 무상으로 할당할 것인가라고 할 수 있다.
즉 기업이 앞으로 기존과 유사한 수준의 온실가스를 배출하는 경우에도 비용이 추가적으로 들어가느냐에 대한 문제를 말하는 것인데, 이와 관련하여 배출권거래제법안은 배출권의 할당은 유상 또는 무상으로 할 수 있으며 무상할당비율은 시행령으로 정하되, 1차 계획기간에는 최소 95% 이상 무상으로 할당한다고 정하고 있으므로, 우선 1차 계획기간(2015년부터 시행령이 정하는 3년 이내의 기간)까지는 모든 할당 대상 업체에게 기존의 온실가스 배출량만큼은 무상으로 배출권이 할당될 예정이다.
여기서 오해하기 쉬운 것이 95%를 무상 할당한다면 기존에 온실가스를 배출하던 기업들은 배출량의 5%상당은 돈을 주고 배출권을 사와야 한다고 생각하는 것이다.
그러나 전체 배출권의 양에는 특별한 사정에 대비하기 위한 예비분과 제도운영비용 마련을 위한 경매분 등을 포함하고 있는 것이기 때문에, 95% 이상을 무상으로 할당한다면 기존 또는 신규 배출권거래제 대상 업체는 할당기준에 따른 배출권을 모두 무상으로 할당받을 수 있는 수준이다.
현재 독일의 경우에 대상 업체가 신청하여 할당받는 배출권의 비중이 전체의 약 86%수준이라는 것을 감안한다면 무상할당 비율이 이 수준까지 낮아진다고 하여도 기업의 입장에서는 기존 배출량을 모두 무상으로 배출권을 할당받을 수 있다고 하겠다.
배출권의 거래
배출권거래제의 대상 업체는 이처럼 할당받은 배출권을 배출권등록부라는 곳에 거래계정을 만들어 다른 계정에서 부족한 배출권을 사오거나 남는 배출권을 파는 방식으로 거래할 수 있다.
마치 주식시장에서 주식을 거래하는 것과 같은 원리로 배출권의 거래가 이뤄지는 것이며, 배출권의 가격 역시 주식시장에서의 주식가격과 같이 수요와 공급량에 따라 유동적으로 변동하게 된다.
또한 배출권 거래는 배출권을 할당받는 대상 업체만 가능한 것이 아니라 일반 개인이나 법인도 배출권등록부에 거래계정을 만들어 거래에 참여할 수 있으므로, 주식과 마찬가지로 배출권을 하나의 투자 상품으로 거래할 수도 있다.
이미 배출권거래제를 시행하고 있는 유럽연합의 경험을 살배출권의 할당기준 법안은 배출권의 할당기준과 관련한 자세한 사항을 시행령으로 정하도록 위임하고 있으므로 시행령이 제정되기 전까진 어떠한 할당기준에 따라 얼마만큼의 배출권이 각 대상업체에게 할당될지는 알 수 없다.
다만 이 제도를 이미 시행중인 유럽연합에서의 배출권 할당은 기존에 해당업체가 배출한 온실가스 배출량을 기준으로 하는 ‘Grandfathering’방식을 중심으로 이뤄지다가 최근엔 동종업계 중 바람직한 온실가스 감축노력을 지속해온 기업들의 배출평균치를 기준으로 배출권을 할당하는 ’Benchmarking’방식으로의 변경이 예정되어 있다는 점을 고려한다면, 두 방식 중 하나가 선택될 가능성이 높다고 예측해 볼 수 있다.
온실가스 배출량 보고방식
배출권의 할당기준을 어떤 방식으로 하기로 하던 해당업체가 배출하는 온실가스의 종류 및 양에 대한 데이터가 있어야만 할당이 가능함은 당연한 일이다. 때문에 배출권거래제는 일명 Monitoring-Reporting-Verification시스템(일명 MRV시스템)의 구축을 전제로 한다.
즉 배출권 할당의 대상 업체가 자신의 온실가스 배출에 관한 보고서를 작성하고 이를 객관적인 검증기관에게 검증을 받아 정부에 제출하도록 하며, 정부는 이 보고서의 적합성을 평가하여 인증하도록 하는 시스템이 구축되어 있어야 한다는 말이다.
이미 우리나라는 저탄소 녹색성장 기본법에 따른 온실가스·에너지 목표관리제가 시행됨에 따라 이러한 MRV시스템이 구축되어 있다. 결국 배출권거래제가 시행된다고 해도 새로이 MRV시스템을 구축할 필요는 없고, 기존 목표관리제의 MRV시스템을 그대로 차용하는 것으로 대체할 수 있다.
배출권거래제법안에서도 온실가스 배출량의 보고에 관하여는 기본법의 규정을 준용하도록 하고 있으므로, 온실가스 배출량 보고와 관련하여서는 기존의 목표관리제에서의 보고절차 및 내용에서 큰 틀의 변화는 없을 것이다.
배출권의 유·무상할당비율
배출권의 할당과 관련하여 무엇보다 민감한 부분이 과연 얼마만큼의 배출권을 무상으로 할당할 것인가라고 할 수 있다.
즉 기업이 앞으로 기존과 유사한 수준의 온실가스를 배출하는 경우에도 비용이 추가적으로 들어가느냐에 대한 문제를 말하는 것이다.
이와 관련하여 배출권거래제법안은 배출권의 할당은 유상 또는 무상으로 할 수 있으며 무상할당비율은 시행령으로 정하되, 1차 계획기간에는 최소 95% 이상 무상으로 할당한다고 정하고 있으므로, 우선 1차 계획기간(2015년부터 시행령이 정하는 3년 이내의 기간)까지는 모든 할당 대상 업체에게 기존의 온실가스 배출량만큼은 무상으로 배출권이 할당될 예정이다.
여기서 오해하기 쉬운 것이 95%를 무상 할당한다면 기존에 온실가스를 배출하던 기업들은 배출량의 5%상당은 돈을 주고 배출권을 사와야 한다고 생각하는 것이다.
그러나 전체 배출권의 양에는 특별한 사정에 대비하기 위한 예비분과 제도운영비용 마련을 위한 경매분 등을 포함하고 있는 것이기 때문에, 95% 이상을 무상으로 할당한다면 기존 또는 신규 배출권거래제 대상 업체는 할당기준에 따른 배출권을 모두 무상으로 할당받을 수 있는 수준이다.
현재 독일의 경우에 대상 업체가 신청하여 할당받는 배출권의 비중이 전체의 약 86%수준이라는 것을 감안한다면 무상할당 비율이 이 수준까지 낮아진다고 하여도 기업의 입장에서는 기존 배출량을 모두 무상으로 배출권을 할당받을 수 있다고 하겠다.
배출권의 거래
배출권거래제의 대상 업체는 이처럼 할당받은 배출권을 배출권등록부라는 곳에 거래계정을 만들어 다른 계정에서 부족한 배출권을 사오거나 남는 배출권을 파는 방식으로 거래할 수 있다.
마치 주식시장에서 주식을 거래하는 것과 같은 원리로 배출권의 거래가 이뤄지는 것이며, 배출권의 가격 역시 주식시장에서의 주식가격과 같이 수요와 공급량에 따라 유동적으로 변동하게 된다.
또한 배출권 거래는 배출권을 할당받는 대상 업체만 가능한 것이 아니라 일반 개인이나 법인도 배출권등록부에 거래계정을 만들어 거래에 참여할 수 있으므로, 주식과 마찬가지로 배출권을 하나의 투자 상품으로 거래할 수도 있다.
이미 배출권거래제를 시행하고 있는 유럽연합의 경험을 살펴보면 배출권의 가격은 초기에는 제도시행의 시행착오로 인하여 큰 폭의 변동이 발생하여 문제가 된 바 있으나, 현재는 이산화탄소 1톤당 15~20유로에서 등락을 거듭하는 수준으로 안정되어 있다.
배출권의 이월과 차입
또한 각 계획기간 및 이행연도 말에 배출권을 급히 처분하거나 구매하게 됨으로써 배출권의 가격이 이상 변동할 수 있는 가능성을 줄이기 위하여 배출권을 할당받은 대상 업체는 자신의 계정에 남아있는 배출권의 일정비율까지는 주무관청의 승인을 받아 다음 계획기간이나 이행연도로 이월할 수 있다.
반대로 당해 연도에 부족한 배출권은 다음 연도에 할당될 배출권에서 일부 차입해 올 수도 있으나, 차입은 계획기간 내 이행연도 간에만 가능하다는 점이 다르다.
다만 법안은 이처럼 이월 또는 차입할 수 있는 한도는 시행령으로 정한다고 하고 있기 때문에, 어느 정도의 범위에서 이월과 차입이 허용될 것인지는 아직 결정된바 없다고 할 수 있겠으나, 대체로 이월은 제한 없이 허용하지만 차입의 경우에는 5%내외로 한도를 제한하거나 이자를 부과하는 방법으로 제한하고 있는 주요국가의 입법례를 참조하면 대강의 이월·차입 한도를 예상해 볼 수 있을 것이다.
다만 법안의 부칙이 1차 계획기간에서 2차 계획기간으로의 이월은 예외적으로 금지하고 있다는 점은 유의할 필요가 있다.
배출권 미제출 시의 벌칙
그 외에 배출권거래제와 관련하여 관심이 집중되고 있는 것은 만일 대상 업체가 배출한 온실가스에 상응하는 배출권을 제출하지 못하였을 경우의 벌칙이다.
이러한 경우엔 부족분만큼의 과징금을 부과하는 것이 보통인데, 이때 이 과징금 기준을 얼마로 정하느냐가 중요한 문제가 된다.
즉 이 과징금이 너무 낮은 경우엔 기업이 배출권을 구입하여 부족분을 채우기 보다는 그냥 과징금을 내고 마는 선택을 할 수 있기 때문에, 결국 이 과징금은 배출권의 최고 가격을 한계 지을 수 있게 된다.
이로 인하여 배출권의 가격이 지나치게 낮게 형성된다면 궁극적으로는 온실가스 배출을 감축하기 위한 기업의 노력을 유도하기 어렵게 된다.
그렇다고 과징금 수준을 무조건 높게만 하는 것도 그리 바람직한 일이 되지는 않는다.
때문에 적절한 수준으로 과징금을 예정할 필요가 있는데, 배출권거래제법안은 당해 이행연도의 배출권 평균가격의 3배 이하의 범위에서 시행령이 이를 정하도록 하고 있어 아직은 정확한 과징금 수준을 알 수 없다.
유럽연합의 경우엔 이산화탄소 1톤당 100유로의 과징금(배출권 시장가격 평균의 약 5~6배)을 부과하고 있으며, 미국의 관련 법안은 시장가격의 2배를 과징금으로 부과하기로 했었다는 점을 고려한다면 시장가격 평균의 2~3배에서 결정될 가능성이 높다고 할 수 있겠다.
추후 제정될 시행령의 중요성
우리나라 온실가스 배출권거래제의 제도설계와 관련한 큰 틀은 이미 국회에 제출되어 있는 ‘온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률(안)’이 정하고 있다고 할 수 있다.
그러나 이 법안은 세세하지만 중요한 의미를 갖는 상당한 내용에 대하여 추후 제정될 시행령에서 정하도록 위임하고 있다.
예컨대 배출권 할당계획의 계획기간은 몇 년으로 할 것인지, 배출권거래제 기본계획은 구체적으로 누가 수립하여야 하는지, 배출권거래제의 주무관청은 어디로 할 것인지, 배출권거래제의 대상 업체가 되는 온실가스 배출량 기준은 정확히 얼마인지, 배출권의 할당은 무엇을 기준으로 할 것인지, 배출권의 할당은 얼마만큼을 무상으로 할 것인지, 제도 시행 전 조기감축노력에 대한 기여를 얼마만큼 인정할 것인지, 배출권거래소는 어디에 설치할 것이며, 감독은 어느 기관에서 하도록 할 것인지, 배출권의 이월·차입과 상쇄는 언제·얼마나 인정할 것인지, 그리고 어떠한 외부사업의 경우에 감축량을 인증할 것인지 등에 대한 구체적인 해답은 결국 시행령이 제정되어야 알 수 있게 된다는 말이다.
배출권거래제법안에 대한 국회에서의 논의뿐만 아니라 앞으로의 시행령 제정과정에도 관심을 갖지 않을 수 없는 이유는 이러한 물음들이 배출권거래제의 제도운영에 있어서 결코 작은 문제들이 아니기 때문이다.
현준원
한국법제연구원 글로벌법제연구센터 부 연구위원·법학박사
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