선진국, 운영 효율화 위해 구조개편 추진
민영화-각 국가의 사회경제적 조건에 따른 대안
< 외국 수도사업의 사례 >
각 국의 예
영 국 영국의 상하수도 사업 개편은 1973년의 수법(Water Act)으로 시작되었고, 유럽연합의 환경기준 강화에 따른 시설투자 재원 확보 등을 위해 1989년에 시설의 소유는 물론 운영까지 전면 민영화하게 되었다. 영국의 경우 국가의 강력한 규제가 작용하고, 민간 사업자들에 대한 면허 허가로 일정 지역내의 독점권 인정하여 민간기업들간 경쟁 가능성은 극히 제한적이다.
효율적인 공공 규제를 위하여 중앙차원의 독립된 기관들을 두고 있는데, 환경국(Environment Agency, EA)이 상하수도 회사에 의한 환경오염 방지를, 수질검사소(Drinking Water Inspectorate, DWI)가 상수도에 대한 수질기준 감독을 담당한다. 한편, 물 서비스국(Office of Water Services, Ofwat)은 민간 사업자에게 사업면허를 주고, 기능 수행을 도우며, 서비스 사용자의 이익을 보호하는 등 경제적 규제를 담당하고 있다.
프랑스 물이 부족한 편인 프랑스에서 물은 중요한 대중적 관심사로 수도 민영화의 역사가 가장 오래되었으며 민간 물회사들이 발전해 왔는데, 현재 상수도 공급의 70% 이상을 프랑스의 양대 상수도 공급회사인 비벤디와 스웨즈가 담당하고 있다.
프랑스 상하수도 서비스 운영방식의 특징은 중앙 정부, 지방 자치단체, 민간기업간의 협력관계이다. 상하수도 서비스는 전통적으로 기초자치단체인 꼬뮌의 고유 권한이다. 유역별로 설립되어 있는 유역위원회를 통하여, 지방정부와 민간기업들을 위시한 모든 이해당사자들이 협력 공조하고 있다.
정부 조직으로 상하수 관련 업무는 환경성에서 총괄하며, 전국 차원에서 물과 관련된 모든 정책을 협의하는 국가위원회가 있다. (참고: 프랑스의 환경성은 우리나라의 건교부와 환경부를 합쳐 놓은 것과 같은 기능을 한다) 또한 6개 유역에 물관련 정책을 심의하는 유역위원회와, 결정된 정책들을 시행하는 상하수도 사무소가 있다.
프랑스 시스템의 특징은 위원회를 통한 유기체적 시스템을 구축하고 있으며, 민간기업이 경쟁을 통하여 상하수도 서비스 공급에 다양한 계약형태(직영, 대리운영)로 참여하며, 수법, Sapin법, Mazaud법 등 법률적 지침이 발달해 있다는 것이다. 프랑스식 대리운영방식은 세계 여러 국가에서 채택되고 있지만, 가격에 대한 통제력이 미약하다는 약점이 있다.
독 일 독일에서 상하수도 서비스는 지방자치단체의 고유권한 업무로서 지금까지 지방자치단체가 직영하거나, 상하수도, 전기, 가스 등 여러 공공 서비스들을 독점 생산 공급하는 Stadtwerke (주: 일종의 지방공사) 에 의해 운영되어 왔다. Stadtwerke를 인구 10만 이상인 기초 자치단체 중 93%가 소유하고 있다.
독일도 유럽연합이 정한 새 수질 기준을 만족시키기 위해서 80년대 중반 이후 약 130개의 지방자치단체가 민간기업을 파트너로 받아들이는 등 계약을 통한 민간 참여가 확대되고 있다.
그러나, 여전히 독일식 지역 공공독점 방식이 옹호되고 있으며, 상하수도 사업의 공공독점 법률의 존재, 민간기업에 대한 부가세 부과, 주정부 보조금 미지급 등 불리한 사업환경 탓에 민간기업들의 참여는 제한되고 있다.
미 국 미국의 경우 전통적으로 수도사업에 대한 세제와 보조금 지원이 많았으므로 공공부문의 비중이 높았고 민간 참여는 소규모 시설로만 집중되어 왔다. 또한 수량과 수질의 문제에서 여유가 있었던 관계로 민영화가 완만하게 진행되고 세계시장 진출도 늦어지는 등 물시장이 형성되어 있지 못하다.
미국의 사례는 공공부문에 대한 정부의 지원능력이 있고, 수자원이 상대적으로 풍부한 경우에는 민영화방안이 최선의 방책이 아님을 시사한다.
부에노스아이레스(아르헨티나) 93년 5월에 30년 장기계약이 체결되어 세계에서 가장 큰 규모의 민간 상하수도 양여권인 Greater Buenos Aires 시스템이 운영되기 시작했는데, 민간 양수인은 프랑스의 리요네즈 데조사가 이끄는 국제 콘소시움이었다.
또한 ETOSS가 공식적으로 기능하기 시작하였는데, '양수인이 양여권 계약 조항과 규정을 준수하는지를 감시하기 위해서 그리고 소비자를 보호하고 서비스의 질을 보장하기 위하여'자율성 있는 규제기관으로 설립되었다.
마닐라(필리핀) 필리핀의 상하수시스템(MWSS)은 서비스영역에 1,100만명이 거주하는 세계 최대의 민영화된 시스템으로, 민간 자본으로 시스템을 복원 확장하는 한편 서비스 기준을 개선하고, 운영 효율성을 증대하며, 소비자에 대한 세금 영향을 최소화하기 위한 목적에서 추진되었다.
MWSS는 기존 프로젝트를 계속 이행하고 자산을 관리하는 것 이외에 규제 기능을 수행하고 있는데, MWSS 규제국은 기술적 규제, 재무적 규제, 품질고객 서비스 규제, 비서 및 법률 자문관 등 4개 부문으로 구성되어 있다.
일 본 현재까지 일본 상하수도 공급시스템은 국가 및 지자체의 공영기업에 의해 주도되고 있다. 지자체가 공영기업을 운영하는 과정에서 노무 대체적인 개념에서 민간위탁을 시도하고 있으나 민영화 개념과는 거리가 있다.
2001년 7월 4일 수도법을 개정하여, 간이상수도 및 중소규모 상수도는 기술력이 높고 운영도 안정되어 있는 상수도 사업자에게 수도법상의 책임을 동반하는 형태로 위임하는 것을 상정하고 있어 장래 민간 참여의 가능성이 확대될 것으로 예상된다.
외국 구조개편 방안의 장단점 및 시사점
구조개편의 배경과 추세 심각한 경제위기에 빠졌던 영국의 경우, 수도산업의 특수성보다 정권차원의 산업 민영화정책의 일반론에 의해, 수도시설의 완전매각이라는 방식으로 민영화가 이루어졌지만, 다른 선진국들의 경우 민간부문의 기술과 경영능력 도입을 통한 운영의 효율화 및 서비스 가격과 질의 향상 등을 위해서 구조개편을 추진하고 있다.
개도국에서는 수도시설 건설과 확장에 필요한 재원과 기술을 확보하기 위하여, 어쩔 수 없이 세계은행과 IMF 등 국제금융기관이 요구하는 민영화 방식을 선택하고 있다. 즉 민영화는 수도사업 미래의 당연한 귀결점이라기 보다는 각 국가가 처한 사회경제적 조건에 따라 선택 가능한 하나의 대안이라고 할 수 있다.
규제시스템 영국의 경우 유역단위의 대규모 광역수도회사로 완전 민영화되어서 규제의 필요성이 크기 때문에 전국적인 기구인 환경국(EA)이 환경관리를, 물서비스국(Ofwat)이 요금규제를 비롯한 경제적 규제를 담당하고 있다.
프랑스의 경우 정부와 소비자 등이 참가하는 유역위원회에서 사업 인허가와 요금에 대한 규제를 하고 있다. 미국의 경우는 독립적인 규제기관보다는 공익사업위원회가 요금과 서비스 수준의 결정 등 규제업무를 맡고 있다. 개도국의 경우 별도의 독립적인 규제기구를 설립하는 경우도 있고, 중앙정부나 지방정부가 이를 대신하는 경우도 있지만, 다국적 기업들이 참여한 콘소시움으로 구성된 사업자에 비해 전문 규제능력에 한계가 있는 경우가 많다.
경쟁원리의 도입 영국은 수도회사들간의 비교경쟁을 도입하고 있지만 각 지역의 구체적인 상황이 다르기 때문에 비교를 통한 경쟁에는 제약이 있다. 한편 영국 이외의 국가들에서는 대부분 사업권을 놓고 경쟁하는 경쟁입찰 방식을 취하고 있으나, 민간기업에 사업성을 확보해 주기 위하여 장기간의 계약기간이 설정되기 때문에 효율 향상에는 한계가 있음이 지적되고 있다.
구조개편의 결과 선진국의 경우 민간부문의 기술수준과 운영능력이 우월하므로 민영화 이후 운영 효율과 수질 등이 개선되었고, 개도국에서도 대부분 선진 해외 기술의 도입과 새로운 시설 건설 등으로 수도 서비스의 수준이 대폭 향상되었다.
반면 민영화 이후 경쟁체제가 도입되었다고 보기 힘든 영국과 개도국의 경우 오히려 독점의 폐해가 드러나고 있으며, 민간회사들끼리의 경쟁이 가능한 프랑스와 미국 등에서는 민영화의 폐단은 별로 문제가 되고 있지 않다. 그러나 프랑스 경우에도 수도시장의 80%를 세 개의 거대회사들이 장악하고 있어 다른 산업에 비해 경쟁체제의 유지가 쉽지 않음을 알 수 있다.
수도산업의 특수성으로 인해 수도 민영화에서 도입 가능한 경쟁체제는 민간 위탁시의 입찰을 위한 경쟁이 상책으로 사료되며, 민영화 이후 장기적인 효율 향상을 위해서는 효과적인 규제시스템의 확립이 필수적이다.
☞ 다음호에 계속
[저작권자ⓒ 이미디어. 무단전재-재배포 금지]
